Генеральная Ассамблея ГОЛОСа состоялась!

07 июля 2007 г.

5 и 6 июля ГОЛОС провел Генеральную Ассамблею — самое важное корпоративное мероприятие в году.

В гостиницу «Измайлово» съехались участники сети ГОЛОСа из 40 регионов.

5 июля, во второй половине дня, в рамках Ассамблеи, была проведена конференция «Представительная власть через призму гражданского общества». Эксперт Александр Кынев выступил на тему «Роль представительных органов власти в современной России», Виктор Вахштайн представил итоги трехлетнего исследования ГОЛОСа о прозрачности региональных парламентов и СМИ, а также рейтинги прозрачности. Несколько хороших слов о деятельности ГОЛОСа сказал эксперт Андрей Бузин.

Собравшихся в «Измайлово» ГОЛОСовцев наградили памятными подарками и провели для них ряд тренингов. За два дня участникам сети ГОЛОСа удалось не только подвести итоги работы и поделиться историями успеха своего региона с коллегами, но и обсудить планы на будущее.

Краткая стенограмма Конференции

Докладчики: Александр Кынев, Виктор Вахштайн, Андрей Бузин Ведущая – Лилия Шибанова

Конференцию открыла Лилия Шибанова: «Сегодня мы подводим итоги проекта по мониторингу депутатов и Законодательных Собраний (ЗС) регионов. Когда мы начинали проект, мы поставили перед собой непростые задачи: выяснить, как работает наша представительная власть, какими властными полномочиями и функциями контроля она обладает; как депутаты могут лоббировать свои законодательные инициативы. Мы хотели посмотреть, как реализуются механизмы гражданского участия. В рамках проекта мы провели ряд исследований. Сейчас Виктор Вахштайн представит исследование прозрачности, проведенного им для ГОЛОСа.»

Виктор Вахштайн: "Кратко я хотел ба остановиться на этапе исследования, который был проведен в 2004–05гг. Тогда была разработана первая модель прозрачности деятельности ЗС. На этом этапе в исследовании принял 21 регион. Годом позже, в 2006г., был исследован информационный критерий и СМИ, которые непосредственно вовлечены в освещение политического процесса и которые создают образ законодательной власти. В 2007 году был построен рейтинг прозрачности который охватил 76 регионов. Опросы общественного мнения были проведены РАМИРом в Псковской и в Самарской областях. Подробно я остановлюсь на тех исследованиях которые связаны с рейтингами.

Мы начинаем с проблемы определения прозрачности работы ЗС. Представлене о том, что есть прозрачность деятельности, которое формировалось в 90-х гг., претерпевает серьезную трансформацию. Тогда казалось, что прозрачность деятельности – производная от условий формирования органа законодательной власти. Казалось, если мы проследим за выборами и будем наблюдать как честно они проведены, то деятельность органа автоматически приобретет статус прозрачности. Фактически это не так. Прозрачности органа законодательной власти – не прямая производная от условий формирования, а результат длительного взаимодействия избирающих и избранных.

Сейчас мы наблюдаем кризис публичности законодательной власти. ЗС — «вещи в себе». То как принимаются политические решения и механизмы контроля или, хотя бы, возможности получения информации о процедуре принятия этих решений, скрыты. Они остаются за кулисами. Поэтому получить достоверную информацию становится крайне трудно. Однако в разных регионах это неодинаково трудно. Таким образом, в 2005г., когда задача была поставлена, была сформирована методическая база исследования, направленная на выявление межрегиональных различий в прозрачности применения законодательных процедур. Тогда это базировалось на мнении экспертов ГОЛОСа. Они проводили анализ, обеспечивали статистическое сопровождение проекта. В полученный рейтинг вошли регионы: Калининградская область и Санкт-Петербург – лидеры по рейтингу прозрачности; на третьем месте Астраханская область, Краснодарский край, Томская область и Ульяновская области; четвертое и пятое занимают Ярославская и Владимирская области; аутсайдерами стали Рязанская, Омская и Иркутская области, и, самая последняя, Псковская область.

Очевидно что информационная доступность, – наличие сайта, — связана с общественным участием. Там где есть общественные слушания, консультативные органы, там где активны общественные организации, как правило, все в порядке в практиками информирования (пассивные формы взаимодействия с ЗС). И наоборот, там где нет общественного участия нет и необходимости в информировании.

Полученные в 2005-м данные мы смогли объяснить только сейчас, когда было проведено исследование РАМИРа перед выборами в марте 2007г. в Псковской и Самарской областях. Специально для ГОЛОСа был предусмотрен такой показатель как профильная вовлеченность. Вопрос, задаваемый гражданам: Принимают ли они какие -либо действия для взаимодействия с депутатами своего ЗС? В Самарская области, которая вошла в список лидеров по критерию прозрачности в 2005, разрыв между активными и пассивным взаимодействием невелик. В Псковской превалируют пассивные формы взаимодействия.

Интересно, что в Самарской области, где взаимодействие наиболее активно, облик депутатов и отношение населения к их работе весьма негативны. В Псковской области, несмотря на более слабое взаимодействие, облик депутатов лучше. Таким образом, общественное мнение о деятельности легислатуры и деятельность самой легислатуры существует в параллельных мирах.

«Аквариум» — модель прозрачности, которая была у нас в начале исследования. Эта модель уходит на второй план потому, что совершенно очевидно, что зная условия, в которых ЗС формируются ничего конкретного о его работе сказать нельзя. При этом, в другой модели – наблюдение как «черный ящик» – важным критерием становится наблюдение за действием. Если в ЗС не предусмотрена возможность активного общественного участия, то никакой прозрачности, какими бы активными не были формы информирования, не могут сказать о том, насколько в действительности этот законодательный орган прозрачен.

В 2007г. технология расчета рейтинга была немного изменена, поскольку бОльшая выборка предполагает бОльшей объективности критериев. Основу составили регламенты ЗС, анализ публикаций и статистическое сопровождение. На этом этапе в исследовании приняли участие 76 регионов.

Картина существенно поменялась. На последних позициях оказались Республики Дагестан и Мордовия, Ненецкий АО и Республика Тыва. Псковская область находится где-то в середине.

Помимо того, по-прежнему зафиксирована связь между информационной открытостью и активностью общественных организаций и консультативных органов. Есть еще некоторые любопытные связи. Прежде всего то, что открытость процедуры в 2005-м у нас состояла только из наличия практики поименного голосования. Этот показатель был расширен. Там, где все нормально с информ.открытостью и активностью общественных организаций, есть практика поименного голосования. Эта практика закреплена в регламенте и результат такого голосования, хотя это встречается реже, вывешиваются в открытом доступе.

От рейтингов-2005 рейтинги 2007 отличаются тем, что мы зафиксировали печальную картину. Происходит схлопывание спектра прозрачности региональных парламентов. Если эти тенденции сохранятся, то можно будет говорить, что пространство публичности, которое стало довольно сильно урезанным, к 2010 окончательно будет затянуто в «черную дыру» кризиса публичности."

Лилия Шибанова: «Давайте вернемся к самым начальным этапам исследования и проговорим те критерии, по которым мы исследовали прозрачность. Как взаимосвязаны критерии прозрачности и информационной открытости.»

Виктор Вахштайн: "Для построения индекса прозрачности в 2005г. были отобраны четыре группы показателей, общественное участие, физическая доступность органа власти для представителей СМИ и граждан, информационная открытость, открытость процедур.

Как показало исследование, во всех регионах суечтвует монополия власти в сфере СМИ. На первом месте среди региональных телеканалов по охвату аудитории, популярности и вовлеченности в политический процесс занимает «официальный» канал. Это – основной «игрок» на региональном информационном поле и в подавляющем большинстве случаев это «игрок» главы местной администрации.

В исследовании мы выделили местные информационные режимы. Режим «Война всех против всех»: множество участников, неопределенные «правила игры». Законодательное собрание как орган власти в информационном поле вообще не представлено, освещается либо деятельность входящих в это собрание политических групп, либо фигуры отдельных депутатов.

«Новый информационный порядок»: один ведущий «игрок», ряд значительно менее заметных «игроков», которым главное действующее лицо пытается навязать «правила игры». Чаще всего возникает после смены власти в регионе или в преддверии выборов. Сопровождается активными попытками установления тотального контроля над всеми информационными ресурсами. Какая роль в этом режиме отводится представительству ЗС – зависит от политической конъюнктуры региона.

«Информационная монополия»: один серьезный «игрок», под которого подстраиваются все остальные; он же определяет «правила игры». Этот режим складывается, например, в тех регионах, где «новый информационный порядок» навязать все же удается. Здесь отсутствует конкуренция, отсутствует справедливое представительство ЗС в информационном пространстве. Либо легислатура становится таким же ресурсом областной администрации, как и послушные СМИ (тогда ее деятельность освещается в рамках «административной модели»), либо она сохраняет некоторую оппозиционность и автономность и тогда ее существование вообще игнорируется СМИ. Характерный признак «информационной монополии» – снижение политизированности большинства независимых СМИ, их дистанцирование от политической жизни и одновременно – рост политизированности «официальных» СМИ.

«Раздел территории»: несколько крупных «игроков» вынуждены договариваться о «правилах игры», либо принимая доминирование одного из них, либо пытаясь мирно поделить информационное пространство региона. Это наиболее распространенный вариант «замирения». В качестве договаривающихся сторон часто выступают СМИ, подконтрольные губернатору, мэру. Данный режим отнюдь не предполагает «согласия всех». Здесь по-прежнему сохраняется ниша для оппозиционных изданий и каналов. Этот тип информационного режима распространен не меньше, чем «информационная монополия».

Режим «Конкуренция по правилам» — самый утопический. От «информационной войны» отличается только жесткой институционализацией («правила игры» одни для всех «игроков» и это правила свободной медиа-конкуренции).

Региональные информационные режимы отличаются друг от друга по двум критериям: количеству «игроков», участвующих в «игре», степенью выраженности неравенства их положения в информационной структуре; «правилам игры», которые или допускают, или не допускают справедливое демократическое представительство регионального парламента в информационном пространстве."

Лилия Шибанова: «Возвращаясь к проблемам гражданского участия, есть ли какая-то тенденция усиления гражданского участия в деятельности ЗС.»

Виктор Вахштайн: «Позитивных тенденций нет.»

Лилия Шибанова: «Проводя исследование мы не ставили перед собой задачу рассмотрения ЗС как политического органа. Однако, подойдя к таким неутешительным выводам, мы попросили одного из лучших российских политологов сделать анализ ЗС с точки зрения политического органа. Я передаю слово Александру Кыневу.»

Александр Кынев: "Демократия – это в первую очередь система сдержек и противовесов. Это взаимоотношения власти и общества и ничего другого. Исходя из этого определения демократии мы и должны оценивать роль того или иного органа власти в обществе. Как известно, в большинстве стран мира в течение XX века происходило взаимосвязанное развитие парламентских институтов и партийных и избирательных систем, на территории нынешней Российской Федерации после событий 1917 года постепенно был установлен однопартийный режим.

Формально Советский Союз сложно определить как президентскую или парламентскую республику. Выборы носили характер ритуальных мероприятий с заранее известным результатом. Право избирать было у всех, но не было права стать кандидатом.

В течение 1970–1980-х, все более осторожно эволюционируя в сторону большего сотрудничества с Западом, власти СССР постепенно приводили свои конституции в состояние, формально более близкое западным аналогам. Так наметилась тенденция совмещения лидером партии своего партийного поста с постом номинального главы государства, что больше отвечало сложившейся мировой практике.

В марте 1990 был созван Третий внеочередной Съезд народных депутатов СССР, который принял ряд существенных изменений Конституции СССР: было исключено положение о руководящей роли КПСС и провозглашена многопартийность; был введен пост Президента.

Однако система государственной власти в СССР при М. Горбачеве существенно отличалась, от того, как прописаны полномочия Президента в Конституции РФ 1993 года. Эта система в значительной степени напоминала американскую систему разделения властей – Президент не имеет права роспуска парламента, парламент утверждает большинство персональных назначений президента.

После распада СССР в 1991 году в ставшей самостоятельным государством РСФСР во многом воспроизводилась система управления, к тому времени существовавшая в СССР. Все более стала обозначаться тенденция к росту персонификации государственной власти, где решающими становились опора не на общественные структуры, а установление контроля над ситуацией личным окружением конкретного должностного лица. Фактически стал происходить переход от системы всевластия одной партии к системе всевластия одной личности.

Две этих тенденции – с одной стороны продолжение усиления персонификации государственной власти, доминирование межличностного и межинституционального, а не межпартийного противостояния, а с другой — одновременная радикализация экономических и политических реформ достигли своего пика к осени 1993 года.

В итоге была создана система, в которой Государственная Дума РФ не может оказывать фактически никакого воздействия на формирование органов исполнительной власти, а полномочия Президента РФ превышают полномочия президента любой демократической страны.

Мало того, что сформированный в 1993 российский вариант разделения властей носит ярко выраженный персонифицированный характер — эта персонификация власти перенесена с федерального и на региональный уровень власти.

Партии — дети парламентаризма. Наличие парламента который не имеет власти парламентаризмом не является. У нас получилось: есть бесправный парламент, есть партии, которые избраны в бесправный парламент. Следовательно теперь эти партии являются бесправными.

В условиях отсутствия обладающих реальной властью представительных органов, существование партий лишается реальной мотивации в глазах граждан. Если партия обладает абсолютным большинством мест и может реализовать свою программу, рано или поздно все программы подавляются. Избиратели голосуют за партию один раз, смотрят – ничего не меняется. Где результат?

Наша партия – порождение коммерческих структур ООО, ЧП и т.д. Это имитационный парламентаризм. Закон о политических партиях не что иное как закон о ведении вертикали в органах представительной власти. Это делает партийную бюрократию бюрократией государственной.

У нас имитация всего. И все же наличие имитации демократии и парламентаризма лучше чем ее демократии полное отсутствие.

Констатируя кризис партийных и парламентских институтов в стране, на самом деле речь идет о глубочайшем кризисе взаимоотношений власти и общества.

Усилить роль представительных органов власти способна и профессионализация их состава и изменение порядка формирования избирательных комиссий через исключение из данного процесса органов исполнительной власти.

В том, что касается законодательства о политических партиях, необходимо изменить механизм регистрации политических партий – отменить требования о предельной численности политических партий или снизить их до минимально возможного уровня. Заменить требования о минимальной численности членов партии на механизм регистрации через сбор определенного числа подписей граждан, поддерживающих создание данной партии. При этом главным критерием существования партии после регистрации является её участие в выборах органов власти хотя бы в одном регионе в течение определенного периода. Создали бы условия для нормальной политической конкуренции."

Андрей Бузин: "У меня будет пара реплик, которые возникли, когда я слушал основных докладчиков. Доклад Виктора вызвал у меня подозрение, что существует кореляция между открытостью представительных органов власти и открытостью избирательного процесса в регионах. Тот рейтинг который сейчас готовится в Независимом Институте Выборов во многом похож на рейтинг ГОЛОСа.

Соглашусь с Александром, произошло становление российской бюрократической корпорации и отделение российской власти от граждан. Поскольку нет реального разделения властей, то можно говорить о большой административной корпорации. Такая корпорация и создает имитационные структуры.

100-летие парламентаризма еще не срок выборной системы в России. Интересно, что в Советском Союзе выборы всегда были, но имитировались. Сейчас они опять начали имитироваться, только на другом уровне. Они совершили эволюционный виток.

И последнее. Характерным, особенно на федеральном уровне, будет применение административных избирательных технологий. Но не так, как нас хотят убедить имитируемые общественные наблюдатели. Когда у нас есть имитируемые выборы есть и имитация общественных наблюдателей. Сейчас, если не брать конкретные случаи, можно говорить о том, что имитация выборов сместилась в область предварительной стадии избирательной кампании. Это начинается с законодательства. Интересно, что сейчас в законодательство вносятся исключительно прикладные вещи-административные избирательные технологии. Типичный пример – метод «Империали».

пресс-служба ГОЛОСа