О Постановлении Конституционного суда

20 июля 2011 г.

Тезисы выступления на круглом столе «Правовые перспективы и общественно-политические последствия Постановления Конституционного суда Российской Федерации № 15-П от 7 июля 2011 года». Я в своем выступлении хочу сосредоточиться на том, какие законодательные предложения можно инициировать в развитие Постановления Конституционного Суда.

Здесь я вижу четыре аспекта.

Аспект первый. Аргументация моя и ряда других экспертов по этому делу строилась на том, что нельзя на муниципальных выборах предоставлять право выдвижения кандидатов исключительно политическим партиям – и потому что это политический субъект, и потому что это федеральный субъект.

И Конституционный Суд эту идею в принципе поддержал, хотя и не довел до логического конца.

Но мы должны понимать, что перед Конституционным Судом вообще не ставился вопрос о конституционности ограничения круга субъектов выдвижения только политическими партиями. так что он и не мог на этот вопрос прямо ответить. Тем не менее, я считаю, что позиция Конституционного Суда дает нам основание ставить вопрос об отказе от исключительного права партий выдвигать списки кандидатов – на любых муниципальных выборах.

Тут могут быть разные варианты решений. И выдвижение списков группами избирателей (новое – это хорошо забытое старое) и право независимым кандидатам конкурировать со списками (здесь есть проблема, связанная с нарушением пропорциональности, но зато полностью снимается вопрос об ограничения пассивного избирательного права). Все эти варианты стоит обсудить. Но я полагаю, что самый простой и вполне демократичный вариант – это вернуться к действовавшему до 2009 года положению, когда списки кандидатов на муниципальных выборах могли выдвигать не только политические партии, но и иные общественные объединения (именно такой вариант предложен в нашем проекте Избирательного кодекса РФ).

Аспект второй. Конституционный Суд по сути признал, что искажение пропорциональности при распределении мандатов нарушает равенство избирательных прав граждан. Это дает нам основание более успешно продолжать борьбу с методиками распределения мандатов, искажающими пропорциональность – в первую очередь, с методом делителей Империали. То, что данный метод искажает пропорциональность, настолько очевидно, что теперь есть надежда полностью очистить от него российские выборы.

Аспект третий. Конституционный Суд дал федеральному законодателю поручение: определить критерии допустимости использования пропорциональной системы в небольших сельских поселениях исходя из числа распределяемых мандатов. При этом он отметил, что это касается не только чисто пропорциональной системы, но и пропорционального компонента смешанной системы. Я же хотел бы добавить, что проблема критерия остается актуальной не только для поселений, но и для муниципальных районов и городских округов, хотя может показаться, что для последних она уже решена Федеральным законом от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ.

Что больше всего смущает Конституционный Суд? То, что при распределении небольшого числа депутатских мандатов одинаковое число депутатских мест могут получить списки, за которые подано существенно различающееся число голосов избирателей.

Теперь посмотрим с этой точки зрения на выборы в муниципальных районах и городских округах. В соответствии с Федеральным законом от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ по пропорциональной системе может распределяться не менее 10 мандатов. При этом надо учитывать еще два положения федерального закона: 1) заградительный барьер на данных выборах не может быть более 5%; 2) каждый список, допущенный к распределению мандатов, должен получить не менее одного мандата.

Учесть эти два положения при распределении 10 мандатов – задача нетривиальная. Региональные законодатели решают ее разными способами. Один из способов, который используется все чаще, – это «тюменская методика». Ее суть в том, что сначала все списки, допущенные к распределению мандатов, получают по одному мандату, а потом оставшиеся мандаты распределяются по алгоритму, сходному с методом делителей Империали (из-за этого «тюменскую методику» иногда отождествляют с методом Империали, но это неправильно – эти два метода дают существенно разные результаты).

Однако модельные расчеты показывают, что «тюменская методика» (хоть она искажает пропорциональность в меньшей степени, чем метод Империали) при распределении 10 мандатов с учетом отмеченных выше требований закона может привести к ситуации, когда один мандат получат списки, за которые проголосовало и 5 и 19% избирателей. То есть в данном случае «тюменская методика» с позиций Конституционного Суда является неконституционной.

Поэтому, если исходить из отмеченных выше требований федерального закона и тех методик, которые используются на российских выборах в настоящее время, минимальное количество мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, необходимо существенно увеличить. Так, в нашем проекте Избирательного кодекса РФ определено, что по пропорциональной системе должно распределяться не менее 18 мандатов.

Но возможен и другой путь. Здесь важно отметить, что число распределяемых мандатов системно связано с двумя другими параметрами – заградительным барьером и методикой распределения мандатов – и потому не может регулироваться изолированно от них. Существует метод делителей, который в литературе называется «датским» – этот метод в случае участия в выборах не более 8 списков гарантирует получение хотя бы одного мандата всем спискам, набравшим более 5% при распределении не менее 11 мандатов (а в случае участия в выборах не более 6 списков – при распределении не менее 10 мандатов). При этом датский метод обеспечивает и пропорциональность распределения.

То есть законодатель может пойти и по такому пути: если распределяется от 11 до 17 мандатов, обязать использовать датский метод, если больше – можно позволить использовать другие методы.

Аспект четвертый. Конституционный Суд отметил, что «законодательное регулирование видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти». Отталкиваясь от этой позиции Конституционного Суда, мы можем выступить против закрытых списков, которые используются на муниципальных выборах почти во всех регионах. Я убежден, что система закрытых списков не сочетается с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти. И если уж применять на муниципальных выборах пропорциональную систему, то – как это предусмотрено в нашем проекте Избирательного кодекса РФ – в форме открытых списков, которая позволяет избирателям голосовать не только за список, но и за отдельных кандидатов внутри списка.

Аркадий Любарев