Тезисы. О концепции Избирательного кодекса Российской Федерации

19 ноября 2008 г.

А.Е. Любарев

История

Первая попытка создания российского избирательного кодекса относится к 1992 году. Пакет, подготовленный группой во главе с народным депутатом РФ В.А. Балалой, состоял из законопроекта «Об основах избирательного процесса», фактически представлявшего общую часть кодекса, и шести законопроектов, представлявших его особенную часть. В июле 1992 года состоялись парламентские слушания, на которых проект был раскритикован как слабо проработанный.

Следующая попытка создания Избирательного кодекса была предпринята в 1994 году группой под руководством депутата Государственной Думы В.Л. Шейниса. Проект кодекса был внесен фракцией «Яблоко». Дума рассматривала его в качестве альтернативного проекту федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», внесенному Президентом РФ, и после продолжительной дискуссии был принят президентский проект.

Тем не менее, в принятом Думой постановлении разработка Избирательного кодекса была признана целесообразной. Вопрос об избирательном кодексе был вновь поднят в 2000 году – на этот раз самим Центризбиркомом. В докладе Центральной избирательной комиссии РФ, опубликованном в октябре 2000 года, отмечалось, что после прохождения очередного избирательного цикла (т.е. после 2004 года) можно будет решить вопрос о кодификации избирательного законодательства. Однако реально к работе над кодексом никто не приступил.

Зачем нужен Избирательный кодекс?

Первая, наиболее очевидная проблема, которая возникает из-за отсутствия единого кодифицированного федерального законодательного акта в области выборов – это необходимость при проведении федеральных выборов руководствоваться одновременно двумя федеральными законами – специальным («О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» или «О выборах Президента Российской Федерации») и «рамочным» («Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). При этом нет ясности и в вопросе о приоритете законов.

Другая проблема касается любых специальных законов – как федеральных, так и региональных. Она связана с тем, что в этих законах приходится дублировать нормы «рамочного» закона, из-за чего эти законы получаются довольно громоздкими. Кроме того, дублируя нормы «рамочного» закона, региональные законодатели зачастую не осуществляют самостоятельного регулирования тех вопросов, решение которых «рамочный» закон оставляет за ними. В результате в законодательном регулировании возникают серьезные пробелы. Однако обойтись без дублирования норм «рамочного» закона сейчас невозможно, поскольку в этом законе не разделены императивные и диспозитивные нормы.

Еще одна проблема, которую можно решить при кодификации российского избирательного законодательства, – это преодоление бессистемности многих его разделов.

В процессе кодификации следует решить и более глубинную проблему, связанную с недостаточной защитой избирательных прав граждан в российском законодательстве.

Таким образом, в результате кодификации российского избирательного законодательства может быть преодолен ряд его существенных недостатков.

Каким должен быть Избирательный кодекс?

Структура кодекса включает общую и особенную части. Его общая часть может быть во многом аналогична Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а особенная часть содержать разделы, посвященные выборам депутатов Государственной Думы и Президента РФ (если будет принято решение о прямых выборах в Совет Федерации, то нужен будет и раздел, посвященный этим выборам).

Одна из главных задач, которая стоит при разработке общей части кодекса, – четко разделить императивные и диспозитивные нормы. Тогда в особенную часть можно будет включать только те положения, которые касаются специального регулирования, а в остальном ссылаться на императивные нормы общей части. Точно так же следует поступать и региональным законодателям. Законы субъектов РФ могут стать подобными главам особенной части кодекса: они будут включать только специальные нормы, а в остальном ссылаться на императивные нормы общей части федерального кодекса.

Но, пожалуй, главной задачей при создании Избирательного кодекса должно стать утверждение приоритета избирательных прав перед избирательными процедурами. Полагаем, что Избирательный кодекс должен содержать специальную главу, посвященную избирательным правам граждан. Эта глава призвана стать основой всей правовой конструкции кодекса – все специальные процедурные вопросы необходимо решать с позиции защиты этих прав.

Кто должен разрабатывать проект Избирательного кодекса?

До сих пор разработкой российского избирательного законодательства занимались либо Центральная избирательная комиссия РФ, либо депутаты Государственной Думы, либо оба этих органа совместно. Возможно, в этом и кроется причина многих недостатков.

Для того чтобы избирательное законодательство в большей мере соответствовало потребностям общества и защищало избирательные права граждан, необходимо активное участие в его разработке представителей общественности и экспертного сообщества.