Тезисы: об Избирательном Кодексе и направлениях демократизации избирательной системы.

26 ноября 2008 г.

Александр Кынев

Постоянная, фактически ежегодная, переделка избирательного законодательства превратилась в России в печальную традицию. При этом российские же законодатели часто бессистемно выхватывали из разных систем те или удобные им в данный момент в тех или иных целях механизмы и имплантировали их в российское законодательство, зачастую не задумываюсь о том, что последствия введения данной нормы в иных условиях чем те, в которых она ранее применялась, будут совсем иными. Дело в том, что любая законодательная норма или механизм имеют то или иное действие только в условиях определенной комбинации других норм и имеют множество разновекторных последствий, порождая те или иные стимулы в разных условиях.

В некотором роде можно говорить о «системной бессистемности» современного российского партийного и избирательного законодательства, которое во многом стало напоминать лоскутное одеяло из различных норм разных правовых систем.
Почти все перемены минувших лет обосновывались теми или иными примерами международного опыта и публично мотивировались якобы «укреплением партийной системы». При этом старательно обходился такой вопрос, как системные взаимосвязи различных норм партийного и избирательного законодательства. Манипуляции и электоральные искажения, системная ложь и демагогия со стороны инициаторов внесения этих изменений в законодательство стали привычными.

Одним из типичных мифов и манипуляций при оправдании тех или иных избирательных реформ является представление о достоинствах и недостатках пропорциональной и мажоритарной избирательной систем. Дело не только в том, что на практике существует огромное количество избирательных систем как в рамках этой условной дихотомии, так и множестве иных систем, комбинирующих те иные элементы мажоритарных или пропорциональных выборах и примитивное противопоставление «мажоритарное или пропорциональное» во многом является ложным. Но самое главное – собственно избирательное законодательство в его узком понимании как нормы, описанной в законе о выборах, является лишь частью избирательного законодательства в широком понимании, которое также включает законодательство о политических партиях и заложенную в конституции страны систему норм и стимулов в виде той или иной конфигурации государственных институтов.

Проще говоря, вопрос не только в том, за кого голосуют избиратели – партийные списки или кандидатов в округах, а в том, до какой степени закон дает гражданам право свободно становиться кандидатами. Так в условиях мажоритарной системы можно создать такую систему регистрации кандидатов, что граждане фактически будут лишены права свободно баллотироваться, а при пропорциональной избирательной системы многое зависит от того, до какой степени закон позволяет гражданам свободно создавать партии.

Именно по описанной выше причине нынешнее избирательное законодательство России не реформируемо по частям и наилучшим вариантом для общественности было бы создание и продвижение собственного целостного и внутренне непротиворечивого Избирательного кодекса.

Что же при этом является главным?

Должны быть определены четкие стандарты демократичности выборов и реализации избирательных прав граждан, а избирательные системы и механизмы должны применяться лишь в той степени, в какой они отвечают этим принципам. Должны быть исключены различные манипулятивные механизмы, позволяющие чиновникам осуществлять принудительную селекцию претендентов на избираемые должности. Решающее слово должно везде и всегда оставаться за избирателями.
Процедуры выдвижения и регистрации должны быть максимально упрощены, быть четкими, понятными и прозрачными, исключающими двойное понимание и злоупотребления в применении.

Роль избирательных органов должна быть сугубо технической, связанной лишь с фиксацией осуществления описанных в законодательстве процедур. В частности недопустимым является и участие избирательных комиссий в том числе в организации и финансировании кампаний за повышение явки избирателей – всегда есть риск, что подобная агиткампания будет построена в интересах одной конкретной политической силы и согласована с её электоральной стратегией. Агитировать за явку должны исключительно сами участники избирательного процесса и общественные организации.

Очевидно, что избирательная комиссия, каким бы не был процесс ее формирования, будет зависима от местной исполнительной власти хотя бы потому, что ее члены являются живыми людьми, проживающими на данной территории, которых волнуют проблемы личной безопасности, бытового комфорта и т.д., при этом у них есть семьи – жены, дети и т.д. И при любом правовом статусе степень фактического влияния на членов избирательных комиссий исполнительной власти будет существенной. И чем шире возможности регистрации или нерегистрации кандидатов, право инициирования процесса отмены регистрации кандидата, тем шире возможности для потенциальных злоупотреблений.

При этом важно понимать, что демократическое управление в рамках такого государства, как Россия, с многообразием региональных политических культур, исторических и этноконфессиональных особенной российских регионов, специфики размещения населения на их территории и иных характеристик, возможно только в условиях реализации принципов федерализма. Чрезмерная стандартизация и детализация избирательных систем регионов страны не просто не оправданна, она откровенна вредна. Не может быть идентичной избирательная система на Чукотке, в Москве и Дагестане – вилка сценариев избирательных систем, предусмотренная в федеральном законодательстве, должна быть расширена.
Все что касается регулирования региональных избирательных систем на федеральном уровне должно касаться в первую очередь общих принципов реализации избирательных прав граждан и недопущения применения антидемократических и манипулятивных механизмов, таких как завышенные избирательные барьеры и чрезмерные требования к регистрации по подписям, завышенные залоги, завышенное число кандидатов по списку, жульнические методики распределения мандатов (метод делителей Империали).

Среди конкретных предложений при написании Избирательного кодекса считаю необходимыми следующие:

– изменить систему формирования избирательных комиссий, полностью исключив из процесса ее формирования органы исполнительной власти. Кандидаты в члены избирательных комиссий от политических партий и общественных объединений в случае, если они превышаю максимальную допустимую для них квоту, должны определяться путем жребия.

– возможность направления наблюдателей должны получить не только партии и кандидаты, но также общественные объединения и группы граждан.

– списки избирателей должны быть публичными и находиться в открытом доступе.

– необходимо полностью исключить возможность отмены регистрации кандидатов и их списков иначе, чем через их добровольное выбытие. Несомненно, что кандидаты должны нести ответственность за нарушение избирательного законодательства, но для этого есть Уголовный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях. Но решать — имеет ли право кандидат занимать свой пост, должен избиратель.

– льготы для представителей парламентских партий при регистрации должны быть отменены.

– размеры избирательных залогов должны быть привязаны к прожиточному минимуму, установленному на данной территории. Кандидаты и партии должны иметь возможность одновременно вносить и подписи и залог.

– при регистрации на основании внесения подписей избирателей должны выбраковываться только недостоверные, то есть фальсифицированные подписи. Наличие технических недочетов, таких как неуказание субъекта Федерации, сокращенные названия улиц, описки и т.д., при достоверности наличия поддержавшего партию или кандидата избирателя не может служить основанием для выбраковки данных подписей.

– общее количество подписей при регистрации не может быть выше 1% от числа избирателей того округа, по которому баллотируется кандидат или список кандидатов. Допустимое число брака среди проверенных подписей должно быть возвращено к 25%.

– наличие дополнительных документов при сдаче подписей в виде нотариального заверения списка сборщиков подписей является недопустимым.

– предельные размеры избирательных фондов должны быть отменены.

– подлежат отмене единые избирательные дни.

– заградительный барьер на региональных и местных выборах не может превышать 5%.

– восстановлена возможность образования избирательных блоков.

– при проведении выборов регионального и муниципального уровня, там, где используется пропорциональная избирательная система, нужно предусмотреть возможность выдвижения списков кандидатов группами граждан, а не только политическими партиями и общественными объединениями (последние сейчас могут участвовать в выдвижении кандидатов лишь на муниципальном уровне).

– в перечень избирательных систем, применяющихся в Российской Федерации, должны быть включены смешанные связанные системы и преференциальные системы в многомандатных округах.

– при проведении выборов по полностью пропорциональной системе должна быть исключена возможность выдвижения по всему региону единого списка кандидатов – регионы должны разбиваться на несколько территорий, по каждой из которых должен отдельно выдвигаться список избирательного объединения (а не территориальная группа внутри единого списка, как сейчас). Внутри каждой такой территории должно распределяться фиксированное количество мандатов, чтобы исключить возможность того, чтобы за счет манипуляций с явкой одни территории добивались завышенного представительства по отношению к другим. Целесообразно, чтобы в этом случае и заградительный барьер по каждой территории определялся отдельно. Часть мандатов могут носить корректировочный характер, и распределяться между списками после распределения в этих многомандатных округах с пропорциональной системой (аналогично, к примеру, избирательной системе Швеции). Аналогичный механизм можно предусмотреть для федеральных выборов.

– должны быть исключены возможности использования на выборах методик распределения мандатов, нарушающих принцип пропорциональности (в частности, методов делителей, начинающихся с 2 – то есть метода делителей Империали и его модификаций).

– максимальное число мандатов, распределяемых в многомандатном округе, должно быть повышено до десяти. При этом в случае применения многомандатных округов исключается образование на одних и тех же выборах округов с разным числом распределяемых мандатов, а сам избирательный бюллетень должен быть не категорическим, а одобрительным или преференциальным.

– минимальное число кандидатов в партийном списке не должно устанавливаться, максимальное число кандидатов в партийном списке – на усмотрение регионов.

– вместо обязательной доли депутатов законодательных собраний российских регионов, избираемых по пропорциональной избирательной системе (не менее 50% в региональном парламенте или одной из его палат), регионам должна быть предоставлена возможность выбора одного из трех вариантов:

– Либо избрание по пропорциональной системе не менее 1/3 депутатов регионального парламента.

– Либо избрание регионального парламента по системе примерно равных по числу избирателей многомандатных округов с числом распределяемых на один многомандатный округ мандатов не менее трех.

– Либо избрание регионального парламента по смешанной связанной системе.

Необходимо также радикальное, а не косметическое изменение законодательства о политических партиях. Можно не только написать, но и принять прекрасный избирательный кодекс, но если при этом создание и регистрация партий будут оставаться под жестким государственным контролем, как сейчас, то можно добиться максимальной открытости процедур ведения кампании в условиях, когда все кандидаты заранее отобраны органами власти и получить модифицированный вариант советской системы, где граждане формально свободно выбирали, но при этом не было политической конкуренции.