Качество региональных законов о муниципальных выборах

21 сентября 2011 г.

Вывод очевиден: в большинстве регионов нет специалистов, способных создать качественный закон о выборах. Есть еще ЦИК, которую закон уполномочил оказывать регионам методическую помощь и давать заключения о соответствии региональных избирательных законов федеральному законодательству. Очевидно, что ЦИК с этой функцией не справляется.

Хотя интерес к муниципальным выборам в нашей стране традиционно проявляется по остаточному принципу (главные выборы – федеральные, затем – региональные и только потом – муниципальные), их важность неизбежно растет. Это связано во многом с тем, что на муниципальных выборах во многих местах еще сохраняется конкурентность, почти уничтоженная на выборах более высокого уровня.

В этом году интерес к муниципальным выборам подогрет еще двумя обстоятельствами. Первое – принятие Федерального закона от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ, который обязал избирать по пропорциональной системе не менее половины депутатов в городских округах и муниципальных районах с числом депутатов не менее 20. Второе – признание Конституционным Судом не соответствующими Конституции положений законов, «в той мере, в какой этими положениями в системе действующего правового регулирования не исключается возможность применения пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов».

В связи с этим я проанализировал законы 37 субъектов РФ, регулирующие проведение выборов представительных органов муниципальных образований – те законы, которые были приняты или изменены с середины мая до начала сентября этого года (то есть после вступления в силу Федерального закона от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ) и которые мне удалось скачать из системы Консультант-плюс.

Меня интересовали только положения этих законов, касающиеся избирательной системы. И оказалось, что 36 законов (т.е. все, за исключением одного) только по данному узкому вопросу содержат пробелы и/или противоречия. К таким пробелам и противоречиям я относил:

  • противоречие требованиям федерального законодательства (38-ФЗ) о распределении по пропорциональной системе не менее половины мандатов в городских округах и муниципальных районах с числом депутатов не менее 20 и о минимальном заградительном барьере в 5% на таких выборах;
  • отсутствие или неполнота норм об избирательных системах или их отдельных параметрах, которые должны применяться в случаях, когда устав муниципального образования отсутствует или не регулирует должным образом эти вопросы;
  • отсутствие норм, регулирующих, сколько голосов имеет избиратель в многомандатном избирательном округе;
  • методика распределения мандатов между списками, которая может приводить либо к нарушению требования федерального законодательства о получении каждым списком, допущенным к распределению мандатов, как минимум одного мандата, либо к явному нарушению пропорциональности (метод делителей Империали), либо к нарушению принципа монотонности, либо к невозможности распределить мандаты;
  • противоречия между разными нормами регионального закона, касающимися избирательных систем.

Единственным законом, в котором не было найдено пробелов и противоречий такого рода, оказался Избирательный кодекс Владимирской области. Правда, к нему можно предъявить претензии другого рода, в частности, он существенно ограничивает муниципальные образования в выборе избирательной системы и ее параметров (например, запрещает многомандатные округа). Но это момент достаточно спорный, а чисто юридически он проработан неплохо.

Вывод очевиден: в большинстве регионов нет специалистов, способных создать качественный закон о выборах. Есть еще ЦИК, которую закон уполномочил оказывать регионам методическую помощь и давать заключения о соответствии региональных избирательных законов федеральному законодательству. Очевидно, что ЦИК с этой функцией не справляется.

Поэтому мы в своем проекте Избирательного кодекса РФ предлагаем изменить характер законодательного регулирования региональных и муниципальных выборов. С одной стороны, проект дает регионам возможность реального выбора разных вариантов, в частности, разных избирательных систем, а с другой стороны, он четко прописывает избирательные процедуры так, чтобы у региональной власти не было возможности нарушать права граждан и ограничивать права местного самоуправления и чтобы им не приходилось самим придумывать описания процедур, допуская при этом почти неизбежные ошибки.

Аркадий Любарев