Политическая реформа: промежуточный итог

21 марта 2012 г.
Текст: Аркадий Любарев, ведущий эксперт правозащитной ассоциации «ГОЛОС»

Продолжение предыдущей статьи ведущего эксперта «ГОЛОСа» Аркадия Любарева.

Итак, что мы имеем на сегодняшний день:

Президент в декабрьском Послании озвучил 5 предложений;

из них 4 реализованы в законопроектах, внесенных в Думу;

из них 3 приняты в первом чтении;

из них 1 принят и во втором чтении.

Таким образом, можно подвести некоторые предварительные итоги.

Начну с законопроекта, который уже (т.е. вчера) был принят во втором чтении, тем более что это, на мой взгляд, самый важный из них – с проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях».

Главное положение этого проекта – снижение требования минимальной численности партии с 40 000 до 500 (т.е. сразу в 80 раз). КПРФ и ЛДПР предлагали вместо этого 5 000 и 10 000, но их поправки не прошли. В комплексе с этим основным положением можно рассматривать и отмену требований минимальной численности региональных отделений (было не менее 400 для отделений в 42 регионах и не менее 150 в остальных). При этом возникла неопределенность: может ли региональное отделение состоять из одного человека, или все же должно быть минимум трое.

В проекте, внесенном Президентом и принятом в первом чтении, было еще несколько изменений, которые менее существенны. Например, требование иметь региональные отделения более чем в половине субъектов РФ заменили на требования иметь их не менее чем в половине субъектов РФ. Понятно, что если число регионов так и останется нечетным, это изменение никакого значения иметь не будет.

Еще снизили с трех до двух минимальное представительство региональных отделений на учредительном съезде. И увеличили периодичность отчетности перед Минюстом (сведения о численности отделений и членов в них, а также об участии в выборах) с ежегодной до одного раза в три года.

При принятии проекта во втором чтении добавилось еще несколько новелл.

1. Решено, что все положения закона вступают в силу сразу после его опубликования (в исходном проекте предусматривалось введение в действие норм численности с 1 января 2013 года).

2. Минюсту разрешено вместо отказа в регистрации партии принимать решение о приостановлении регистрации, в котором он должен указать исчерпывающий перечень претензий. Это, безусловно, облегчает процесс регистрации. Однако в принятом положении есть несколько негативных моментов. Во-первых, выбор – отказ или приостановление – полностью оставлен на усмотрение Минюста. Да и срок на исправление – тоже (закон только ограничивает его сверху тремя месяцами, а снизу ограничений нет). Во-вторых, если претензии касаются устава, партии все равно придется заново собирать съезд.

3. К запрету использовать в наименовании партии наименования другой партии или другого общероссийского общественного объединения добавлен запрет на использование наименований, схожих с этими наименованиями до степени смешения (мера, направленная против партий–двойников).

4. Периодичность избрания руководящих органов увеличена с 4 до 5 лет.

5. С 5 до 7 лет увеличен период, за который партия должна набрать необходимый для продолжения своего существования уровень участия в выборах.

Напомню, что группа незарегистрированных партий (РПР, ПАРНАС, РНДС, РОТ-Фронт) вместе с «Круглым столом 12 декабря» подготовила большой пакет поправок, направленных на снижение возможностей произвола при регистрации и вмешательства органов исполнительной власти во внутренние дела партии. Эти поправки были озвучены на рабочей группе, возглавляемой первым замом руководителя Администрации Президента РФ Вячеславом Володиным, и переданы в Администрацию Президента. У представителей указанных партий возникло впечатление, что они поддержаны рабочей группой, однако в числе поправок, подготовленных Администрацией, их не оказалось. Тем не менее, эти поправки были официально внесены депутатами от «Справедливой России», но ни на заседании Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций, ни на пленарном заседании Думы они не были поддержаны.

Вот вкратце суть этих поправок.

1. Отмена требования обязательной государственной регистрации региональных отделений (это требование было логично при минимальной численности отделений в 150 человек, но оно обременительно для отделений, состоящих из 3 человек).

2. Отмена обязанности партии предоставлять в органы Минюста списки своих членов (что дает возможность власти оказывать давление на членов партии).

3. Исключение возможности ликвидации политической партии на основании отсутствия необходимого числа членов.

4. Право оргкомитета обращаться в Минюст с просьбой проверить соответствие законодательству проекта партийного устава и обязанность Минюста дать ответ по существу в месячный срок.

5. Изменение формулировок оснований для отказа в регистрации, которые делают их более четкими.

6. Отмена запрета на выдвижение партией в качестве кандидатов членов других партий.

7. Увеличение периодичности финансовых отчетов перед избиркомами с ежеквартального до ежегодного (на фоне отказа принять эту поправку отказ от ежегодной отчетности перед Минюстом выглядит совсем ничтожным послаблением).

8. Регистрация изменений в сведениях о партии, содержащихся в ЕГРЮЛ, но не связанных с внесением изменений в Устав и Программу партии, непосредственно налоговым органом без посредничества Минюста (именно отказ Росрегистрации в 2005 году зарегистрировать такие изменения заблокировал деятельность РПР, что было впоследствии осуждено Страсбургским судом).

9. Введение в закон положения, согласно которому «любые санкции в отношении политической партии за несоблюдение требований ее устава руководящими органами политической партии возможны только на основании судебного решения, принятого по заявлению одного или нескольких членов данной политической партии».

Все это было отвергнуто, и, значит, остаются возможности и для произвола при регистрации партий, и для вмешательства органов исполнительной власти во внутренние дела партии.

Нет никаких сомнений, что закон этот будет в кратчайшие сроки принят в третьем чтении, одобрен Советом Федерации и подписан Президентом. И начнет действовать не позднее середины апреля.

Это означает, что создание политических партий кардинально облегчается. И можно ожидать в ближайшем будущем появления около сотни новых партий. Само по себе это хорошо. У политически активных граждан вновь появляется возможность объединяться в партии. И только выборы смогут показать, какие из этих партий являются реальными политическими объединениями и пользуются поддержкой избирателей. А мертворожденные партии просто не будут играть какой-либо заметной роли и со временем исчезнут.

Однако власть оставила себе возможность отказывать в регистрации любой неугодной партии. И поэтому сохраняется опасность, что серьезные партии будут получать отказ в регистрации, а несерьезные регистрироваться в массовом порядке.

Что касается двух других законопроектов, принятых в первом чтении, то, насколько мне известно, Президент поставил задачу принять их в такие сроки, чтобы он успел их подписать до окончания срока своих полномочий. И я не вижу никаких причин, по которым это требование может не быть выполнено.

В отношении проекта о восстановлении губернаторских выборов сохраняется одна интрига: будет ли оставлен в законе «президентский фильтр» для партийных кандидатов и если да, то как этот фильтр будет оформлен в избирательном законодательстве. От решения этого вопроса в значительной степени зависит, насколько конкурентными окажутся будущие губернаторские выборы.

Что касается законопроекта об освобождении партий от сбора подписей, то я не ожидаю серьезных его изменений. После отказа принять поправки «несистемной оппозиции» в законопроект о партиях трудно ожидать, что будут поддержаны ее предложения о восстановлении избирательного залога и о восстановлении избирательных блоков. И хотя я отношусь скептически к представлению о том, что наличие блоков может кардинально изменить ситуацию, и к тому же я являюсь приверженцем другого механизма блокирования (о чем надо говорить отдельно), однако очевидно, что в условиях существования сотни партий закон должен какие-то механизмы блокирования партий предусматривать.

Однако меня по-прежнему смущает сочетание относительно либеральных правил регистрации партий с освобождением партий от сбора подписей. Повторюсь: я не вижу ничего страшного в существовании сотни партий. А вот наличие нескольких десятков партий в избирательном бюллетене – это плохо. Это затрудняет избирателю выбор и осложняет для серьезных партий возможности донесения до избирателя своих агитационных материалов. К тому же при этом может «пропасть» значительное число голосов избирателей, отданных «малым» партиям, и это еще и приведет к непропорционально большой доле мандатов у «больших» партий. Так что я считаю необходимым в условиях существования большого числа партий сохранить какой-то фильтр для их допуска на выборы.

И в связи с этим я позволю себе сделать прогноз. Думаю, что задача – принять эти законы до окончания срока президентских полномочий Медведева – имеет одну главную цель: не связывать Путина их поддержкой. Разумеется, это не значит, что Путин немедленно их отменит. Нет, я думаю, они поработают полтора–два года. За это время пройдут 3–4 кампании в регионах, и многое станет видно и понятно. И тогда, примерно за два года до предстоящих выборов в Госдуму, начнется их существенная переработка. В какую сторону – это я предсказать не берусь. Но время, когда это произойдет, предсказать можно.

В связи с этим, мне кажется, нет большого смысла обсуждать и проект закона о выборах в Государственную Думу. Перспективы досрочных выборов сейчас выглядят довольно призрачными. А к выборам 2016 года, я уверен, закон будет совсем не таким, как тот, что примут в ближайшие месяцы.

Блог Аркадия Любарева