По итогам конференции «Система органов местного самоуправления и муниципальные выборы в России и Германии» принята резолюция

6043-%d0%9b%d0%92%20(%d0%90.%d0%9c%d1%83%d1%81%d0%b8%d0%bd)
29 июня 2012 г.
Фото: Александр Мусин

28 и 29 июня в доме отдыха «Ершово» проходила научно-практическая конференция «Система органов местного самоуправления и муниципальные выборы в России и Германии». Ее организаторами выступили Европейский клуб экспертов местного самоуправления (при поддержке Немецкого общества международного сотрудничества GIZ) (ЕКЭ МСУ), Фонд Конрада Аденауэра, Германский фонд международного правового сотрудничества а также ассоциация «ГОЛОС». По итогам мероприятия принята резолюция.

В конференции приняли участие эксперты-члены ЕКЭ МСУ, представители профильных федеральных органов и центральных организаций, представители научных и исследовательских институтов, представители региональных союзов и объединений муниципальных образований, руководители отдельных муниципалитетов.

Систему местного самоуправления и органов МСУ в России и Германии обсудили профессор, доктор юридических наук Татьяна Бялкина и доктор Гюнтер Дилль. Доклад о муниципальных выборах представил руководитель аналитического отдела ассоциации «ГОЛОС» Александр Кынев.

Были затронуты вопросы правового регулирования организации органов местного самоуправления и выборов в органы местного самоуправления в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия, а также проблемы практической реализации законодательных актов, регулирующих проведение местных выборов и организационную структуру органов местного самоуправления.

Сравнительный анализ российского и германского законодательства выявил сходные тенденции и имеющиеся существенные различия в подходах к правовому регулированию указанных вопросов в Германии и России.

Участниками конференции были рассмотрены примеры ошибочного правового регулирования и примеры неэффективного правового регулирования, препятствующие эффективной работе органов местного самоуправления и развитию местного самоуправления в Российской Федерации в целом.

Итоговая резолюция

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части, регулирующей принципы организации органов местного самоуправления, сыграл определенную положительную роль, упорядочив структурную организацию органов местного самоуправления, и, прежде всего, ограничив возможность монополизации всей власти на территории муниципального образования в руках одного лица.

Однако этот позитивный результат правового регулирования нивелируется рядом негативных факторов:

  • очевидная избыточность и противоречивость регулирования, отсутствие учета многообразия местных особенностей и традиций; злоупотребление императивными нормами и запретами, результатом чего стало фактически полное лишение органов МСУ самостоятельности, превращение их в органы государственного управления на местах;
  • повсеместное стремление органов государственной власти строить отношения с МСУ на принципах подчинения и принуждения последнего, а не на началах партнерства, методической и консультационной поддержки; одним из ярких примеров в этой части является жесткое навязывание государством использования модели т.н. сити-менеджеров, упразднения института прямых выборов глав муниципалитетов; понадобилось несколько лет, чтобы органы государственной власти осознали бесперспективность и отчасти вредность насаждения этой модели, ее неработоспособность во многих местах, о чем с самого начала предупреждало экспертное сообщество; этот пример еще раз показал, что принудительное внедрение организационной модели, не имеющей традиционных корней или не идущей от потребностей самих граждан, не может привести к успеху; новый пример подобного бесперспективного политического навязывания – законодательное установление права вводить должности вице-главы муниципального образования (законопроект Минрегиона России);
  • бессистемность, противоречивость, сиюминутная политическая конъюнктура изменений в законодательство о МСУ; так, в том же законопроекте Минрегиона предлагается вернуть в Закон № 131-ФЗ нормы, допускающие возможность формирования контрольного органа муниципального образования на муниципальных выборах, которая была изъята из него 30.11.2011 г.;
  • грубое нарушение базовых принципов муниципальной реформы и организации МСУ в целом в части самостоятельности и организационной обособленности каждого (типа) муниципального образования; именно таким нарушением стало включение в Закон № 131-ФЗ положений, допускающих ликвидацию местной администрации поселения — административного центра муниципального района и возложение исполнения его полномочий на администрацию муниципального района; уже существующая практика реализации данного положения свидетельствует о его негативном влиянии на институт МСУ и дискредитации конституционных принципов МСУ;
  • порочная, не соответствующая содержанию и смыслу МСУ, Европейской хартии МСУ, практика необоснованного вмешательства органов государственной власти во внутренние дела МСУ, политика встраивания органов МСУ в исполнительную «вертикаль» власти; в частности, сохраняются положения, определяющие участие органов государственной власти в назначении и освобождении от должности глав администраций муниципальных образований по контракту («сити-менеджеров»), право субъекта Федерации на установление т.н. дополнительных требований к лицам, претендующими на замещение указанных должностей; при этом в упомянутом законопроекте Минрегиона предлагается ввести норму, по которой такие требования могут устанавливаться безотносительно к осуществлению отдельных государственных полномочий; в Законе № 131-ФЗ несмотря на критику со стороны Конгресса местных и региональных властей СЕ, экспертных и научных кругов сохраняется институт удаления глав муниципальных образований в отставку по инициативе высшего должностного лица субъекта Федерации и депутатов представительного органа, практика применения которого показала, что он используется, как правило, как инструмент расправы с политическими оппонентами.

Федеральный законодатель не спешит выполнять Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. № 15-П, признавшего не соответствующими Конституции РФ выборы по пропорциональной системе в небольших поселениях: хотя Суд обязал законодателя внести изменения в федеральные законы течение 6 месяцев, соответствующий законопроект был внесен в Государственную Думу только 19 апреля 2012 г. и пока не принят даже в первом чтении. За прошедший с 7 июля 2011 г. период выборы по пропорциональной системе прошли уже примерно в сотне поселений.

При этом требования Конституционного Суда законодатели стараются выполнить чисто формально, не учитывая мнения экспертов о необходимости более глубокого реформирования законодательного регулирования избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах. В частности, в ряде регионов определенные муниципальные образования не имеют возможности выбора избирательной системы для избрания своих представительных органов; в подавляющем большинстве регионов не предусмотрена возможность проведения муниципальных выборов по системе открытых списков.

Либерализация партийного законодательства, осуществленная в апреле 2012 г., снижает остроту проблемы низкой конкурентности муниципальных выборов, но не решает проблему целиком. Политические партии являются, во-первых, федеральными, во-вторых, политическими структурами, и потому им нельзя предоставлять монопольное право на выдвижение списков кандидатов на муниципальных выборах. В связи с этим мы предлагаем восстановить действовавшее до 2009 г. право непартийных общественных объединений выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах.

Федеральное законодательство допускает возложение полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную избирательную комиссию, которая входит в систему государственных органов, и такое возложение широко практикуется. Кроме того, закон предусматривает назначение половины состава избирательной комиссии муниципального образования на основе предложений избирательной комиссии субъекта РФ. Эти положения мы считаем недопустимым вмешательством в самостоятельность местного самоуправления.

В соответствии с изложенным, участники конференции считают целесообразным предложить следующее

1. Органам государственной власти привлекать к законопроектной работе экспертов и представителей различных объединений в сфере МСУ.

2. Исключить из Федерального закона № 131-ФЗ следующие положения, ограничивающие самостоятельность МСУ в определении структуры и принципов работы органов местного самоуправления:

  • право на исполнение полномочий администрации поселения — административного центра муниципального района администрацией района (ст. 34);
  • 10 %-ное ограничение числа депутатов, исполняющих полномочия на постоянной основе, (введя вместо этого гибкие ограничения в зависимости от вида и уровня бюджетной обеспеченности на использование средств местного бюджета на эти цели, ч. 5 ст. 40);
  • участие органов государственной власти в назначении или освобождении от должности выборных должностных лиц (за исключением досрочного прекращения полномочий по решению суда положения), а также право на установление законом субъекта Федерации дополнительных требований к лицам, претендующими на замещение должности главы администрации по контракту;
  • право на удаление избранных глав муниципальных образований на основаниях и в порядке, предусмотренных ст. 74.1.

3. Внести в Федеральный закон № 131-ФЗ и Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» изменения и дополнения, упрощающие проведение местных референдумов, в т.ч. референдумов по структуре органов МСУ и организации их деятельности.

4. Органам государственной власти прекратить практику давления и произвола в отношении органов местного самоуправления, взаимодействовать с ними на принципах партнерства и сотрудничества.

5. Рекомендовать Минрегиону России не вносить в Государственную Думу подготовленный в настоящее время проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» без пересмотра его концепции и нормативных положений.

6. Предоставить всем муниципальным образованиям возможность выбора избирательной системы для избрания своих представительных органов как минимум из трех вариантов.

7. Добиваться использования на муниципальных выборах пропорциональной системы (в том числе как компонента смешанной системы) только в варианте открытых списков;

8. Запретить использование пропорциональной системы, если по ней распределяется менее 15 мандатов.

9. Восстановить действовавшее до 2009 г. право непартийных общественных объединений выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах.

10. Отменить возможность возложения полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную избирательную комиссию.

11. Предусмотреть формирование избирательных комиссий муниципального образования исключительно органами местного самоуправления соответствующего уровня.

Направить настоящую резолюцию Президенту РФ, в Правительство РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Генеральному прокурору РФ, Министерство юстиции РФ, Минрегион России.