Обзор электорального законотворчества Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации VI созыва

6462-4128-%d0%91%d1%83%d0%b7%d0%b8%d0%bd%203
30 сентября 2012 г.
Текст: Андрей Бузин, руководитель отдела мониторинга выборов ассоциации «ГОЛОС»

Наблюдать за законотворчеством шестой Думы интересно по двум причинам. С одной стороны, существенное повышение общественной активности граждан повысило и активность «оппозиционных» фракций в Госдуме. Всего за 10 месяцев своей работы Госдума сумела обработать более шестидесяти законопроектов, связанных с выборами.С другой стороны состав Госдумы обновился не настолько, чтобы она начала принимать радикальные предложения, сделанные не Президентом, а оппозиционерами.

Правда, и радикальных-то предложений было немного. Если, конечно, не считать проект Избирательного кодекса, разработанный «ГОЛОСом», внесенный депутатами от «Справедливой России» и направленный на отзыв в Правительство. Нынешнее избирательное законодательство изуродовано настолько, что его уже не исправить точечными изменениями. Тем не менее, реакция Госдумы на некоторые законопроекты, которые могли бы осложнить жизнь главному организатору и участнику выборов – администрации, очень показательна.

Введение

Как известно, Государственная Дума четвертого и пятого созывов радикально реформировала российское избирательное законодательство, приняв более пятидесяти законов, внесших изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Целью реформирования избирательного законодательства (а также законодательства о партиях и общественных объединениях) было построение управляемой и во многом декоративной партийной системы и обеспечение доминирования незарегистрированной политической партии российского чиновничества.

Особую роль сыграла четвертая Государственная Дума, внесшая большинство радикальных поправок, таких как отмена избирательных блоков, распространение пропорциональной системы, ужесточение правил выдвижения и регистрации кандидатов. Часть поправок касалась обеспечения более удобных условий негласного участия администрации в выборах: увеличение доли госслужащих в избирательных комиссиях, отмена обязательного ухода в отпуск лиц, замещающих государственные и выборные муниципальные должности, запрет на критику в телеэфире, увеличение числа территориальных групп списка кандидатов и т.д.

Поправки, внесенные пятой Государственной Думой, носили более косметический характер, хотя и она принимала законы, негативно повлиявшие на состояние института выборов, например, закон об отмене избирательного залога.
Изменившаяся общественная обстановка вынуждает шестую Государственную Думу проявлять значительную активность по части избирательного законодательства.

В начале года Дума с подачи Президента приняла два радикальных электоральных закона – о выборах губернаторов (40-ФЗ) и о либерализации участия партий в выборах (41-ФЗ). Первое из этих новшеств было «смягчено» введением «муниципального барьера»; для компенсации второго придуманы и к настоящему времени почти приняты в виде закона два механизма: единый день голосования в сентябре и фиксация составов участковых избирательных комиссий (на момент написания статьи законопроект находился на подписи у Президента).

Всего шестой Думой было принято четыре закона, связанных с выборами: помимо трех упомянутых выше, был также принят закон (106-ФЗ) об ужесточении уголовной ответственности за вмешательство в деятельность избирательных комиссий и фальсификации. На настоящее время (28.09.12) в Государственной Думе на разных стадиях рассмотрения находится около 40 законопроектов, связанных с выборами, а 15 законопроектов уже отвергнуты после первого или второго чтения.

Изучение процесса прохождения в Госдуме «электоральных» законопроектов дает возможность оценить механизмы и направленность ее законотворческой деятельности.

Законопроект, поменявший ориентацию

Самая удивительная история произошла с законопроектом, внесенным в октябре 2010 года депутатами С.В. Ивановым, И.В. Лебедевым и М.С. Рохмистровым. Проект умещался на пяти страницах и предлагал установить единый день голосования на четвертое воскресенье марта. Он спокойно пылился в соответствующем месте Госдумы (об этом месте — см. ниже), но вдруг в апреле 2012 года был предложен к первому чтению с положительным заключением Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству (далее – Комитет).

Проект был принят в первом чтении, но ко второму чтению предстал в таком виде, что его, наверняка не узнали авторы. Объем законопроекта увеличился в пять раз. День голосования вместо четвертого воскресенья марта попал на второе воскресенье сентября. Более того, в проекте появились совсем не предлагавшиеся авторами, но достаточно серьезные положения: о том, чтобы формировать участковые комиссии на пять лет вперед, чтобы образовывать избирательные участки один раз в пять лет, а избирательные округа – раз в десять лет. Авторами основных поправок выступили четыре депутата из «Единой России»: В.Н. Плигин (председатель Комитета), Т.К. Агузаров, В.И. Лысаков и В.А. Поневежский.

Если последние две из упомянутых поправок представляются вполне полезными, то первые две вызывают не просто сомнения. Они больше похожи на целенаправленное изменение законодательства с целью компенсировать возможный эффект «разгула демократии» в связи с резким ростом числа участвующих в выборах партий. Очевидно, что сентябрь – крайне неудобное время для выборов, поскольку вся избирательная кампания приходится на период политического затишья. Фиксация составов участковых избирательных комиссий как раз в тот момент, когда вновь образованные партии еще не набрали силу, и при этом четыре парламентские партии имеют «квоту» на назначение членов комиссий – действие, направленное на замораживание партийно-политической системы.

После полуторалетнего лежания, законопроект был принят в трех чтениях за два месяца. Однако ему поначалу воспротивился Совет Федерации. По-видимому, это было связано с тем простым фактом, что основные организаторы выборов – региональные и местные администрации – возмутились урезанием своих летних отпусков. Но их довольно быстро убедили: согласительная комиссия согласилась со всеми основными положениями законопроекта, и в сентябре закон был быстро принят обеими палатами.

О чем думают на электоральном поле?

Современное состояние российского избирательного законодательства таково, что никакие отдельные поправки в него уже не смогут серьезно улучшить ситуацию. Тем не менее, отдельные усовершенствования могли бы осложнить для администрации и представляющей её партии решение задачи по обеспечению своих избирательных прав. Это является одним из стимулов регулярного появления законопроектов от «оппозиции», которая в этом направлении имеет общие интересы, отличные от интересов «партии власти».

Другим стимулом является непосредственные партийные интересы четырех партий, которые представлены в Госдуме. На этом направлении интересы разных партий могут совпадать, поскольку действующая партийная система в целом заинтересована в сохранении статус-кво. Позже мы увидим, что некоторые законопроекты, связанные, с избирательной системой, одновременно поддерживаются представителями как партии власти, так и «оппозиции».
Наконец, содержание законопроектов и события, связанных с их прохождением в Госдуме, заставляют предположить, что депутатам важно само по себе проявление активности, заключающееся во внесении законопроекта с их участием.

Оценивая законопроекты, мы должны выделить один из них – проект Избирательного кодекса Российской Федерации. Разработан он был в Ассоциации «ГОЛОС», а внесен группой депутатов от «Справедливой России». Это –всеохватывающий документ, призванный заменить Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации». Его судьба в стенах Думы очевидна, поскольку проект предполагает системное изменение действующего российского избирательного законодательства. Поэтому первая реакция на проект Кодекса была простой: в апреле он был возвращен на доработку из-за отсутствия заключения Правительства. С тех пор Правительство читает проект Кодекса (300 страниц) и пока ответа не дало.

Остальные законопроекты, находящиеся на рассмотрении или уже рассмотренные Госдумой, разделим по признаку их влияния на ту или иную сторону избирательного процесса.

Избирательная система

К этой категории относятся законопроекты, связанные с выбором между пропорциональной и мажоритарной системами, порядком распределения и замещения мандатов и некоторые другие.

Три из одиннадцати законопроектов этой категории предлагают передать право замещения мандата досрочно выбывшего депутата непосредственно партийному руководству. Судя по всему, все парламентские партии поддерживают в целом эту инициативу, однако пока они не могут договориться о деталях. Один из таких законопроектов был внесен представителями всех четырех фракций и дошел до второго чтения, где и был отклонен. Два других законопроекта внесены представителями ЛДПР и «Справедливой Россией» соответственно и дошли только до Комитета.

Передача полномочий по замещению мандата полностью руководству партий, очевидно, противоречит отраженной в законе идее распределения кандидатов по региональным группам и идее ранжирования кандидатов внутри региональных групп. Такая передача означает не только усиление роли внутрипартийной бюрократии, но и игнорирование мнения избирателей, которые при выборе партии ориентируются не на название партии, а на фамилии, стоящие рядом с этим названием. В настоящее время законодательство уже содержит нормы, обеспечивающие такую возможность, в первую очередь за счет отказа от мандатов «кандидатов-паровозов». Кроме того, партии уже сейчас имеют возможность самостоятельно замещать мандаты, но внутри одной региональной группы. Очевидно, что парламентские партии хотели бы эту возможность расширить, делая это вопреки воле избирателей.

Отклонение этих законопроектов и их задержка, по-видимому, связаны с нежеланием Администрации Президента и дальше расширять в этом направлении возможности существующих партий. Комитет Плигина, первоначально одобрив концепцию законопроекта, выдал ко второму чтению отрицательное заключение, обосновав его именно интересами избирателей и возможным нарушением принципа регионального представительства.

Еще более радикальный законопроект в этом же направлении предлагал депутат Я.В. Зелинский из ЛДПР: предоставить партии возможность отзывать не только кандидатов, но и своих депутатов. Этот проект пока оставлен без движения в Комитете.

Другое ярко выраженное желание парламентских партий, опять же характеризующее их интерес к закреплению своего положения в существующей партийной структуре, – максимально широкое распространение пропорциональной системы выборов. Один из таких законопроектов принадлежит представителям КПРФ, внесен совсем недавно и предлагает распространить смешанную систему на все выборы, вплоть до самых мелких. Другой проект, уже довольно давно лежащий в Комитете, внесен представителями «Справедливой России» и предлагает перевод всех региональных выборов на полностью пропорциональную систему.

Переход на полностью пропорциональную систему на региональных выборах и распространение пропорциональной системы на муниципальные выборы в настоящее время противоречит интересам администрации. Опыт показал, что сильной региональной администрации выгодны мажоритарные выборы, а пропорциональная система в условиях «разгула партийной стихии» и падения рейтинга «Единой России» может оказаться опасной.

Проект, внесенный Правительством и реализующий Постановление Конституционного суда о том, что в малых муниципальных образованиях (там, где менее 3000 избирателей, а представительный орган состоит менее чем из 15 человек) выборы должны проводиться исключительно по пропорциональной системе, прошел уже третье чтение и, вероятно, скоро превратиться в закон. Несмотря на то, что проект очень быстро прошел через Думу, можно утверждать, что Правительство не очень спешило с его внесением: с момента принятия постановления Конституционного суда до внесения в Думу этого двухстраничного проекта прошло 10 месяцев.

Избирательные комиссии

Наибольшее число законопроектов посвящено формированию и работе избирательных комиссий. Эта тема представляется крайне актуальной, но вряд ли она может быть решена точечными изменениями законодательства.
Проект, внесенный Президентом в начале апреля 2012 года, предлагает предоставить партиям право инициировать отзыв из избирательных комиссий членов с правом решающего голоса. Проект уже в мае был принят в первом чтении, но после этого резко затормозился. Вероятно, такое торможение связано с реструктуризацией Администрации Президента, а также с увеличением сроков полномочий участковых комиссий. Проект, предлагавший предоставлявший возможность отзыва члена комиссии субъектом его назначившим, внесенный ранее представителями ЛДПР (В.В. Жириновский, И.В. Лебедев, С.В. Иванов) был инициаторами отозван, что вероятно связано с внесением президентского законопроекта. Однако в сентябре еще один представитель ЛДПР (М.Н. Свергунова) внес законопроект, аналогичный президентскому, но усиливающий права партии по отзыву.

Принятие законопроекта означало бы усиление роли партий в избирательных комиссиях. Однако после либерализации партийного законодательства влияние такой юридической нормы на независимость комиссий становится неоднозначной.
Оживление критики российской избирательной системы после декабря 2011 года породило два радикальных и скорее популистских законопроекта, внесенных представителями ЛДПР и «Справедливой России». Первый предлагал возможность прекращения полномочий руководителей ЦИК РФ по решению Думы, Президента или Совета Федерации, второй — досрочное прекращение полномочий председателя, зампредседателя, секретаря ЦИК РФ из-за утраты доверия избирателей (в частности, на основании подписей избирателей). Механизмы такой процедуры в законопроектах не прописаны, что дало возможность Правительству и Комитету Плигина дать на них отрицательные заключения. Легко предположить, что законопроекты будут отклонены в первом чтении.

Некоторое количество законопроектов посвящено составам избирательных комиссий. Представители ЛДПР еще в декабре 2011 внесли законопроект, предлагающий формировать комиссии исключительно из представителей партий. Хотя сама по себе идея этого проекта представляется прогрессивной, но в настоящее время она требует более тщательного описания механизма отбора кандидатур.

Два законопроекта (по некоторым данным — три), внесенные представителями «Справедливой России» предлагают норму, запрещающую формирование комиссий из представителей одной организации. Такое нововведение действительно могло бы благотворно сказаться на работе участковых комиссий, которые часто состоят из работников одного предприятия, связанных корпоративной солидарностью. Законопроекты внесены еще в начале июня 2012 года, но «застряли» в плигинском Комитете.

Зато законопроект, внесенный депутатом Я.В. Зелинским (ЛДПР), предлагавший вдвое увеличить партийное и существенно (с ½ до 1/5) сократить «государственное» представительство в комиссиях, недавно был отклонен в первом чтении.

Не принимается и не отклоняется одиозный законопроект, внесенный еще в 2010 году депутатом А.П. Москальцом (это, кстати, единственный законопроект, находящийся в Государственной Думе VI созыва, внесенный исключительно представителями «Единой России»). Он предлагает введение «ценза оседлости» для членов избирательных комиссий с правом решающего голоса.
По неведомой причине крайне медленно продвигается проект, внесенный правительством во исполнение постановления Конституционного суда от 22 июня 2010 года. Конституционный суд постановил, что требование закона о том, что гражданин, имеющий вид на жительство в другом государстве, не имеет право быть членом территориальной (почему только территориальной – остается загадкой) комиссии, противоречит Конституции РФ.

Депутат Я.В. Зелинский предлагает еще одно достойное внимания усовершенствование: хранение избирательной документации не в комиссиях, а в государственных архивах. Проект пока лежит в плигинском Комитете.
К порядку работы комиссий относится законопроект, поданный представителями КПРФ и связанный с рассмотрением обращений в избирательных комиссиях. Действительно, порядок рассмотрения обращений в комиссиях недостаточно определен законом. Существует практика, когда жалобы, вопреки требованию о коллегиальности работы комиссий, рассматриваются единолично, либо некой «рабочей группой». Коммунисты предлагают обязательное рассмотрение жалоб политических партий на заседаниях комиссий. Несмотря на здравое зерно в таком предложении, следует обратить внимание на два обстоятельства: выделение из участников избирательного процесса политических партий и возможность использования технологии «спамирования» избирательных комиссий. Проект с февраля месяца лежит в плигинском комитете.

Гласность и общественный контроль в работе комиссий

Все законопроекты, направленные на увеличение открытости и гласности работы избирательных комиссий, расширение возможностей общественного контроля, поданные представителями КПРФ, ЛДПР и «Справедливой России» осели в плигинском Комитете.

На волне общественного возмущения выборами шестая Дума оперативно (за пять месяцев) приняла закон (внесенный Правительством РФ) вдвое ужесточающий уголовную ответственность по статьям 141, 1411, 142, 1421 УК РФ. Однако внесенный депутатом Д.И. Савельевым (ЛДПР) законопроект об усилении административной ответственности за незаконное удаление с избирательного участка членов комиссии и других лиц, за три месяца дошел только до плигинского Комитета. Также, как и аналогичный проект депутата С.В. Иванова (ЛДПР).

Представители КПРФ в январе 2012 года внесли законопроект, запрещающий удаление членов комиссии с правом решающего голоса и требующий обязательного составления протокола об административном правонарушении при удалении других лиц.

Депутаты от «Справедливой России» предложили расширить список присутствующих на заседаниях избирательных комиссий депутатами.

Депутат Д.И. Савельев (ЛДПР) предложил наконец зафиксировать право ведения фото-и видеосъемки наблюдателями введением этой нормы в федеральные законы.
Представители «Справедливой России» внесли законопроект о том, что решение о назначении любых выборов вступает в силу после публикации на сайте ЦИК РФ.

Все предложенные усовершенствования после приведения в соответствующий вид их формулировок могли бы содействовать повышению доверия избирателей к выборам. При этом они не требуют большого времени на их обсуждение и принятие. Однако они остаются проектами, пылящимися в Комитете, что, несомненно, отчетливо характеризует отношение власти к институту выборов.
Выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов

В этой области избирательного законотворчества ситуация такая же, как и в предыдущей: шестая Дума за пять месяцев приняла один закон, внесенный Президентом – закон об отмене сбора подписей при выдвижении кандидатов, выдвинутых партиями. Правда, этот закон по своему влиянию важнее всех остальных законопроектов, хотя и направлен опять же на ускоренное и искусственное строительство партийной системы.

Остальные законопроекты, предложенные «оппозиционными» партиями, находятся в стадии рассмотрения и, скорее всего, до второго чтения не дойдут.

Два таких законопроекта связаны со смягчением «муниципального фильтра» на губернаторских выборах. Они поданы одними и теми же депутатами от КПРФ с разницей в несколько дней и по непонятным причинам не объединены в один. Предлагается разрешить муниципальным депутатам поддерживать выдвижение сразу нескольких кандидатов в губернаторы и отменить нотариальное заверение их подписей. Первое из этих предложений могло бы действительно содействовать повышению конкурентности выборов; второе представляется достаточно спорным.

Еще один законопроект от представителей КПРФ направлен на упрощение процедуры регистрации: он предлагает предоставить кандидату возможность сдавать документы на регистрацию не одновременно. В принципе это предложение правильное, оно несколько меняет взаимные обязанности кандидата и избирательной комиссии в процессе регистрации. Понятно, что предложение не будет принято, учитывая глубоко сидящую в наших организаторах выборов убеждение, что государственные органы (и избирательные комиссии) созданы для защиты государства от граждан, а не для обслуживания граждан. Хотя, конечно, законопроект не смог бы радикально изменить ситуацию.
Равноправие кандидатов и агитационный период

В этой группе законопроектов находится наибольшее число отклоненных – пять из восьми. Впрочем, большинство отклоненных законопроектов (четыре из пяти) внесены в Думу еще предыдущего состава. Единственный, внесенный уже после выборов и решительно отклоненный – законопроект от представителей КПРФ об обязательном уходе в отпуск не только государственных служащих, но и лиц, замещающих государственные или выборные муниципальные должности (кроме Президента и депутатов). К последним относятся, например, губернаторы, министры и избранные мэры; по действующему законодательству они не обязаны уходить в отпуск на время избирательной кампании.

Аналогичный законопроект, касающийся ухода в отпуск доверенных лиц, замещающих государственные и выборные муниципальные должности, тоже внесенный депутатами от КПРФ, осел в Комитете.

Представители КПРФ особое внимание уделяли вопросам агитации на телевидении. Один из законопроектов (с января 2012 находящийся в Комитете) предлагает установить единые расценки на телеагитацию, не зависящие от рейтинга телепередачи в которой она проводится.

Другой проект предлагает законодательно установить время, в которое телепередачи собирают наибольшую зрительскую аудиторию. Авторы этого проекта неосторожно употребили в тексте термин «прайм-тайм», и проект был им возвращен с предложением определить это понятие и доработать текст. С марта 2012 коммунисты этого не сделали.

Третий законопроект, внесенный представителями КПРФ в июле и уже отклоненный, предполагал обязательное участие кандидатов в теледебатах (напомню, что этот вопрос был одним из пунктов разногласий, которые сломали карьеру А.А. Вешнякова).

Представители ЛДПР в отклоненном законопроекте предлагали законодательно уменьшить стоимость предвыборной агитации, приравняв ее цену к цене обычной рекламы. Не секрет, что некоторые рекламщики действительно устанавливают для агитации непомерно высокие цены.

Достаточно серьезным представляется представленный депутатом О.Л. Михеевым («Справедливая Россия») и отклоненный законопроект, который предусматривал распространение условий агитации в СМИ на агитацию с помощью рекламных конструкций. Принятие этого законопроекта могло бы уменьшить доминирование на рекламных конструкциях агитации за поддерживаемых администрацией кандидатов и партию, которое объясняется аффилированностью с администрацией большинства фирм, занимающихся наружной рекламой.

Голосование, подсчет голосов, подведение итогов

Из девяти законопроектов, относящихся к этой части законодательства, два внесены представителями «Справедливой России» и шесть – представителями КПРФ.

Законопроект, внесенный представителями КПРФ и требовавший использования прозрачных ящиков для голосования, первоначально был возвращен авторам из-за отсутствия заключения Правительства. Вновь поданный ими же законопроект находится на рассмотрении Комитета с июля. Аналогичный законопроект (о полупрозрачных ящиках) был подан и представителями «Справедливой России» и с января находится там же (авторы этого законопроекта оценили затраты в полмиллиарда рублей).

Помимо прозрачных ящиков представители КПРФ в январе 2012 года внесли в Госдуму еще четыре законопроекта.

Два из них касались возможности оспаривания избирателем своего участия в выборах. Один из законопроектов предлагал дать возможность избирателю в течении десяти дней после дня голосования ознакомиться со списком избирателей, а второй – оспорить через суд отметку в списке избирателей о своем голосовании. Эти законопроекты вызывают много вопросов по их реализации, и они были отклонены в первом чтении.

Еще один недостаточно проработанный и отклоненный законопроект предлагал опечатывание избирательного ящика, в который был замечен вброс бюллетеней.
Четвертый из январских проектов коммунистов представляется более реальным. Он предлагает включить в закон требование о предварительной (за три дня до дня голосования) подаче заявления от граждан, не имеющих места жительства на территории РФ и желающих проголосовать. Судьба этого проекта, подготовленного к рассмотрению в первом чтении, перенесенному на октябрь, может оказаться более благоприятной, чем судьба остальных (хотя имеется отрицательное заключение Комитета). Плохо регламентированное законом голосование «бомжей» действительно допускает многократное голосование одних и тех же лиц, но число таких голосов не может быть значительным. Поэтому нельзя исключать, что этот законопроект будет принят как показатель заботы Думы о честности наших выборов.

Еще один законопроект, направленный на увеличение защищенности голосования от фальсификаций, был предложен представителями «Справедливой России» и отклонен еще до президентских выборов. Проект предполагал собственноручное проставление избирателем при получении бюллетеня не только подписи, но и своих фамилии, имени и отчества. Эта интересная идея была отвергнута Комитетом. Аргументация Комитета в этом случае достойна цитирования и вносит дополнительный штрих к тому факту, что Комитет является основным барьером при прохождении «оппозиционных» законопроектов через Думу.
Комитет за подписью председателя В.Н. Плигина в своем Заключении пишет: «Вместе с тем, действующим законодательством в пункте 4 статьи 64 Федерального закона закреплено, что каждый избиратель, участник референдума голосует лично, голосование за других избирателей, участников референдума не допускается, что позволяет полностью исключить возможность голосования за другое лицо и манипуляции в списке избирателей». Что это? Особый цинизм или полная оторванность от российских реалий?

В заключение этого раздела приведем сводную таблицу «избирательных» законопроектов, прошедших через Государственную Думу VI созыва и распределенных по тематике (по состоянию на 28.09.12).

Тематика Число рассмотренных законопроектов Число принятых Число отклоненных Число «осевших» в Комитете
Избирательная система (система голосования, распределения и выдвижения мандатов) 11 0 4 4
Избирательные комиссии (формирование и деятельность) 16 0 2 10
Гласность и общественный контроль в работе комиссий 7 1 0 6
Выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов 7 1 0 3
Равноправие кандидатов и агитационный период 8 0 5 2
Голосование, подсчет голосов, подведение итогов 9 0 4 4

В таблице не учтены пять комплексных законопроектов, о которых мы писали выше: два законопроекта про Избирательный кодекс, законопроект о едином дне голосования и постоянных участковых комиссиях, принятый закон о выборах губернаторов, и непринятый новый закон о выборах депутатов Государственной Думы.

Барьеры на поле электоральных законопроектов

Превращение законопроекта в закон осуществляется поэтапно. Всего имеется восемь этапов этого процесса, один из которых (этап №7 — согласование с Советом Федерации, если принятый Госдумой в трех чтениях законопроект отвергнут Советом Федерации) является факультативным.

Скорость прохождения законопроектов существенно зависит от субъекта законотворческой инициативы. На рисунке каждый законопроект, рассмотренный VI Государственной Думой, отмечен точкой, абсцисса которой обозначает номер последнего пройденного этапа, а ордината – количество дней, прошедших с момента внесения законопроекта до момента прохождения последнего из пройденных этапа.

Законопроекты, внесенные Президентом или Правительством (на рисунке такие законопроекты отмечены ромбами), не только быстро проходят все предварительные этапы, но и быстро превращаются в законы. Видно, что большинство ромбов лежит в нижней части графика. Три из таких законопроектов уже превратились в законы, еще один очень близок к этому. Однако следует оговориться, что два законопроекта, внесенные Президентом пока приостановлены (после этапов 3.2. и 3.3); по-видимому, это связано с реструктуризацией президентской администрации. Остановка на стадии 2.2. законопроекта, внесенного Правительством и реализующего Постановление Конституционного суда от 22 июня 2010 года, остается загадкой.

Совсем другая картина наблюдается для законопроектов, внесенных «оппозиционными» партиями (на рисунке они обозначены кружочками). Большинство из них останавливает свое прохождение на стадии 3.3 – отклоняется при первом чтении. Важно также и то, что многие из них длительное время задерживаются после стадии 2.2, то есть после передачи законопроекта в ответственный комитет, каковым для «избирательных» законопроектов является Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству.

Исключением является законопроект, внесенный представителями ЛДПР, но переделанный в совершенно другой по содержанию закон (о едином дне голосования – см. раздел «Законопроект, поменявший ориентацию»).
На рисунке крестиками отмечены также «совместный» законопроект о предоставлении партиям права самостоятельно решать вопрос о замещении мандата досрочно выбывшего депутата (отклоненный во втором чтении в связи с резко изменившимся мнением Комитета) и законопроект депутата Москальца (см. раздел «О чем думают на электоральном поле»).

Резюме

Депутаты Государственной Думы VI созыва продолжают линию поддержки законотворческих инициатив исполнительной власти. При этом фракция «Единая Россия», не проявляя собственной законотворческой инициативы в части избирательного законодательства (что отличает ситуацию от ситуации в IV и V Думах), пресекает инициативы других фракций, либо отклоняя их законопроекты, либо затягивая их рассмотрение.

Документы

6305-buzin