Избирательный кодекс: пора менять российскую избирательную систему

651-arton4102
05 ноября 2010 г.

В Калининграде прошел организованный ассоциацией некоммерческих организаций «В защиту прав избирателей «ГОЛОС» «круглый стол» на тему: «Новый Избирательный кодекс РФ вернет России справедливые и свободные выборы».

Во встрече приняли участие представители политических партий, Избиркома Калининградской области, региональных некоммерческих организаций и журналисты. Перед присутствующими выступили руководитель общественного проекта по разработке Избирательного кодекса, к. ю. н. Аркадий ЛЮБАРЕВ, ведущий эксперт проекта, к. п. н. Александр КЫНЕВ и председатель Избирательной комиссии Калининградской области Сергей ЛУНЕВ.

Проект Избирательного кодекса предложен ассоциацией «Голос» для обсуждения в регионах, после чего будет окончательно доработан, внесен в Госдуму и презентован каждой из парламентских партий.

Необходимость создания Кодекса

В сегодняшней России действующее избирательное законодательство сложное, бессистемное и противоречивое — 5 отдельных федеральных законов, дублирование норм в нескольких из них, нечеткие формулировки, допускающие множество толкований. Содержащиеся в законодательстве нормы не отвечают потребностям демократического развития страны.

Поэтому в стране назрела необходимость реформировать избирательное законодательство по форме (создание единого закона, заменяющего все законы о выборах) и содержанию (пересмотр тех положений, которые прямо нарушают избирательные права граждан либо провоцируют такое нарушение на практике). Полагая, что такой документ не может быть создан ни Госдумой, ни администрацией Президента, ни ЦИКом, ни какой‑либо отдельной политической партией, а только совместными усилиями общественности и экспертного сообщества, в октябре 2008 г. ассоциация «Голос» инициировала Общественный проект по созданию Избирательного кодекса РФ.

Как считают его создатели, Кодекс должен быть внутренне непротиворечивым, исчерпывающе регулирующим вопросы проведения федеральных выборов и рамочно регулирующим вопросы проведения региональных и муниципальных выборов, основанным на приоритете избирательных прав граждан и учитывающим российский и международный опыт проведения выборов.

Одно из главных требований к Кодексу (как и к любому законодательству, адресованному широкому кругу субъектов, большинство из которых не имеет юридического образования) — он должен быть максимально понятным и удобным в применении. Важна как понятность отдельных норм, так и возможность ориентироваться в законе. Каждый избиратель должен легко понять, какие статьи ему надо читать, а какие нет.

Свобода выбора, а не свобода творчества

Руководитель Общественного проекта Аркадий Любарев сформулировал принципы, которых придерживались разработчики Кодекса, — приверженность действующей Конституции, сохранение принципов избирательного права действующего законодательства, организация выборов избирательными комиссиями, комплексность, системность и гибкость. Поскольку избирательное законодательство связано с другими разделами законодательствами, в изменениях нуждаются не только избирательное законодательство, но и закон о политических партиях, законы о референдуме; и если Кодекс будет принят, то необходимо будет параллельно вносить изменения и в ГПК, КоАП, закон о местном самоуправлении и т. д.

Главным при создании Избирательного кодекса стало утверждение приоритета избирательных прав перед избирательными процедурами. Кодекс должен содержать, по мнению разработчиков, специальную, посвященную избирательным правам граждан главу, которая призвана стать основой всей правовой конструкции Кодекса — все процедурные вопросы необходимо решать с позиции защиты этих прав.

Регулирование в Избирательном кодексе региональных и муниципальных выборов осуществляется по принципу «свобода выбора, а не свобода творчества». Это предопределяет детальное описание в Кодексе всех избирательных процедур с тем, чтобы можно было в любой ситуации гарантировать соблюдение избирательных прав.

Что нового в Кодексе

Наиболее существенные изменения касаются избирательных систем на выборах разного уровня, процедур выдвижения и регистрации кандидатов и списков кандидатов, формирования избирательных комиссий, голосования и подсчета голосов.

В настоящее время действующим законодательством прямые выборы глав субъектов РФ не предусмотрены. В Кодексе выборы глав субъектов РФ предлагается проводить по двухтуровой системе. При этом региональный закон может предусмотреть порог избрания в первом туре от 40‑50 %, а также возможность выхода во второй тур более двух кандидатов.

В Кодексе представлено 8 избирательных систем. Такая классификация основана на таких переменных, как голосование за конкретного депутата или партию, число мандатов в избирательном округе и способ голосования. В соответствии со значениями переменных выделяют следующие избирательные системы: мажоритарную (фр. — большинство), мажоритарно-преференциальную, единственного непередаваемого голоса, блоковую, кумулятивный вотум, единственного передаваемого голоса, закрытых партийных списков и смешанную.

Предлагается также, чтобы избирательная система на муниципальных выборах устанавливалась уставом муниципального образования в соответствии с Кодексом, причем региональные законы не могли бы ограничивать МО в выборе избирательной системы. Сейчас у нас распространена ситуация, когда региональный законодатель устанавливает для муниципальных образований два варианта выбора — смешанную и пропорциональную системы. В нашей стране 25 тысяч муниципальные образований, и все они очень разные. Поэтому муниципальные образования должны выбирать избирательную систему самостоятельно.

Вместо выборов депутатов Госдумы, проводящихся по пропорциональной системе, при которой не могут баллотироваться независимые кандидаты, разработчики Кодекса предлагают смешанную персонализированную избирательную систему, использующуюся в Германии, при которой избиратель получает 2 бюллетеня и голосует как за партийный список, так и за кандидата, баллотирующегося по одномандатному округу. По одномандатным округам имеют право баллотироваться как партийные, так и независимые кандидаты. При этом суммарное число мандатов, получаемых партией, определяется итогами голосования по партийным бюллетеням; мандаты в первую очередь получат те кандидаты от партии, которые победили в одномандатных округах, а во вторую очередь — кандидаты из списка.

Заградительный барьер на выборах в Госдуму предлагается снизить с 7 % до 3 %. Региональный законодатель вправе установить барьер для выборов законодательных органов субъектов РФ не выше 4 %, а для муниципальных выборов — не выше 5 %.

В Кодексе восстанавливается право избирателя голосовать «против всех» кандидатов и «против всех» списков кандидатов, что дает возможность активного протестного волеизъявления. Ранее, когда была строка «против всех», существовала и норма по признанию выборов несостоявшимися (если строка «против всех» занимала первое место). Это приводило к срыву выборов. И при этом, считают разработчики Кодекса, порог явки восстанавливать не следует. Это приводит к тому, что пассивная часть электората препятствует активной части в осуществлении своего права выбора.

В то же время выборы признаются несостоявшимися лишь в том случае, когда число голосов «против всех» и число недействительных бюллетеней вместе превысят половину от числа проголосовавших избирателей.

В настоящее время общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, лишены права выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах. В соответствии с предлагаемым новым законом им такое право может быть предоставлено, если общественные объединения предусмотрели такую возможность в своих уставах.

Восстанавливается возможность регистрации кандидатов на основании избирательного залога (кроме выборов Президента РФ), и предусматривается верхняя его граница для региональных и муниципальных выборов.

Еще одно новшество — значительное сокращение количества подписей для выдвижения кандидата (с 2 % от числа избирателей соответствующего округа до 0,1 %). Но собирать подписи необходимо будет в определенных местах под наблюдением избирательных комиссий. Разработчики Кодекса считают, что таким образом отсекается произвол чиновников и становится невозможным фальсифицировать подписи.

Сергей Лунев: «Мне нравится синхронизация законодательства» По мнению председателя Избиркома Калининградской области Сергея Лунева, работа по подготовке Избирательного кодекса проделана высокопрофессиональная и качественная. Избирком Калининградской области также считает, что российское избирательное законодательство достаточно разрозненное. Однако не по всем положениям проекта присутствует согласие. Есть сомнения в возврате института залога, нет понимания по вопросам формирования избирательных комиссий. Но в целом инициатива «Голоса» достойна внимания, считает Сергей Лунев.

Председатель регионального избиркома обратил внимание присутствующих на то, что в Кодекс перешли те основные принципы и положения, которые действуют в нынешнем законодательстве. «И это правильно, т. к. говорить, что в России избирательное законодательство не функционально, нельзя — оно работает. Там, где выполняются все положения законов, выборы проходят нормально, справедливо и прозрачно», — сказал Лунев.

В Калининградской области работа по соблюдению всех положений законодательства ведется вместе с общественностью, общественными организациями и СМИ. И существенных нарушений в избирательном законодательстве не фиксируется. Отдельные нарушения в избирательных кампаниях случаются, но главное в нашем регионе — четкое правоприменение. Проблемы же возникают там, где-либо избирательные комиссии существенно уступают какому‑то инициативному нажиму, либо там, где начинаются локальные игры.

Стоит отметить, что Избирательная комиссия Калининградской области неоднократно предлагала изменить те законодательные акты, которые позволили бы атмосферу выборов сделать чистой и прозрачной. В частности, было направлено предложение в Центризбирком о применении электронного паспорта гражданина. Предлагалось внести туда данные гражданина как избирателя, которые бы считывались на избирательном участке. В этом случае были бы исключены сговор и ошибки избирательной комиссии.

Сергей Лунев обратил внимание присутствующих не серьезность ситуации с подкупом на выборах. Существующие в Кодексе об административных правонарушениях мягкие санкции ответственности себя изжили. Например, подкуп избирателей влечет наложение штрафа на граждан в размере от 2 до 2,5 тыс. руб.; на должностных лиц — от 3 до 4 тыс. руб.; на юрлиц — от 30 до 50 тыс. руб. (ст. 5.16 КоАП РФ). По мнению Лунева, такой штраф никого не остановит. Например, в соседней Польше нет проблемы с подкупом избирателей на выборах. За такое деяние там наказывают на 2 миллиона злотых.

Выдача гражданину избирательного бюллетеня для предоставления возможности проголосовать за других лиц наказывается штрафом от 500 до 1000 руб. (ст. 5.22 КоАП РФ). За неисполнение решения избирательной комиссии штрафуют граждан на 1‑2 тыс. руб.; юрлиц — на 10‑20 тыс. руб.

Для сравнения: за нарушение правил установки на автомобиле спецсигналов налагается штраф на граждан 2500 руб.; на должностных лиц — 20 тыс. руб.; на юрлиц — 500 тыс. руб. (п. 2 ст. 12.4 КоАП РФ). «Если вы едете с „мигалкой“, то это для государства опаснее в 25 раз, чем не выполнить решение избирательной комиссии. Это парадоксальная ситуация», — считает Сергей Лунев. И эту проблему надо решать.

Что касается нового Кодекса, то его структура удобна, формулировки понятны, он содержит много полезного и интересного. «Мне нравится синхронизация законодательства, которая позволяет в едином документе свести воедино федеральное и региональное законодательство, — резюмировал свое выступление Сергей Лунев. — Мы бы с удовольствием опробовали новый Избирательный кодекс в Калининградской области».

Ваше право в Калининграде