Мой новогодний подарок Госдуме и Плигину в особенности

25 декабря 2012 г.
Текст: Андрей Бузин, ведущий эксперт Ассоциации «ГОЛОС»

«Ведомости» опубликовали в сокращенном виде мою статью, которую я посылал им месяц назад. За это время Дума еще поработала. Публикую полный и актуализированный вариант статьи.

Анализ электорального законотворчества VI Государственной Думы

Депутаты IV Государственной Думы сумели-таки привлечь к себе всеобщее внимание. К сожалению, это внимание носит скорее скандальный характер, поскольку принимаемые законы вызывают у части общества не просто возражения, но и откровенный протест. Налицо последствия дефектных российских выборов, не выполняющих роль, предначертанную им Конституцией – роль формирования органов, представляющих граждан.

Эта статья посвящена электоральному законотворчеству и подводит итоги первого года работы Думы в этой области. Электоральное законотворчество является одной из самых плодородных областей деятельности Думы: за год она в той или иной степени обработала более 70 законопроектов, связанных с выборами. Начало года было ознаменовано принятием двух довольно радикальных законов (о выборах губернаторов и о партиях), в течение года законотворческой активностью в электоральной области отметились все фракции, кроме, как ни странно, «Единой России». Из восьми принятых в этом году законов семь были внесены Президентом и Правительством, а восьмой, хотя и был формально внесен представителями ЛДПР, но принят был в совершенно неузнаваемом виде.

Таким образом, главным выводом представленного ниже анализа является то, что в области электорального законодательства Государственная Дума является проводником исполнительной власти, быстро штампуя ее законы и не пропуская законы парламентской оппозиции.

В этом выводе нет ничего удивительного: большинство Думы представляет интересы исполнительной власти. Однако если смотреть на эту ситуацию с точки зрения перспективы развития государства, то они представляются весьма плачевными. Подстройка избирательного законодательства под интересы действующей власти приводит к самосохранению этой власти под прикрытием демократического института выборов.

О соревновании крестиков и ноликов

Общая картина с прохождением через шестую Думу электоральных законопроектов выглядит следующим образом. Восемь законов Госдумой приняты, 30 законопроектов были отклонены в первом чтении, один законопроект отклонен на втором чтении; 5 законопроектов отозваны авторами, 5 – возвращены авторам на доработку. Законотворчество Думы наглядно иллюстрируется следующей картинкой, на которой маркерами изображено состояние законопроектов.

По горизонтальной оси отложен номер последнего события (события в Госдуме перенумерованы дробными числами от 1.0 – поступление проекта в Госдуму до 8.2 – первое опубликование закона в официальном СМИ), а по вертикали – число дней, прошедших с момента поступления закона до последнего события.

На вертикальной пунктирной черте изображены законопроекты, которые были отклонены в первом чтении. Законопроекты на картинке представлены разными маркерами в зависимости от субъекта их внесения. Законопроекты, внесенные партиями и региональными парламентами (последних – только 3, и все они отклонены), представлены кружочками. Законопроекты, внесенные Президентом и Правительством, отображаются ромбиками. Крестиками изображаются законопроекты, внесенные представителями нескольких фракций.

Из этой картинки можно сделать несколько содержательных выводов.

Первый: партийные законопроекты могут надолго застревать в профильном комитете по конституционному законодательству и государственному строительству.

Второй: самая крупная фракция – «Единая Россия» практически не участвует в электоральном законотворчестве.

Третий: все отклоненные законопроекты внесены представителями «оппозиционных» партий. И четвертый: законопроекты, внесенные Президентом и Правительством, быстро преодолевают Государственную Думу. Правда, все эти выводы имеют исключения, о которых мы скажем ниже, поскольку они убедительно подтверждают правило.

Принятое и почти принятое

Кружочек в правом верхнем углу, помеченный как «Закон о «едином дне голосования» — это, вообще-то, не кружочек, а ромбик, притворившийся кружочком, поскольку законопроект, представленный депутатами от ЛДПР Ивановым, Лебедевым и Рохмистровым был «подправлен» настолько, что его и родная мать не узнала бы. Не думали, наверное, авторы законопроекта, что их предложение назначить единый день голосования на четвертое воскресенье марта превратится в закон о постоянно действующих участковых избирательных комиссиях и о постоянной нарезке избирательных округов и участков, а четвертое воскресенье марта превратиться во второе воскресенье сентября. После такой «доработки» законопроект, спокойно пролежавший в Думе полтора года, был немедленно принят.

Группа из семи ромбиков в правом нижнем углу – это принятые законы. Все они представлены либо Президентом, либо Правительством.

Однако, как мы видим не все «президентские» законопроекты дошли до финиша. Законопроект о выборах депутатов Госдумы, внесенный в феврале 2012 Президентом (ромбик слева у основания пунктира), так и висит до сих пор перед пунктирной линией. Здесь объяснение простое: не тот президент подавал, да и время еще терпит.

Еще один президентский законопроект (предлагалось дать партиям возможность отзывать своих членов из избирательных комиссий) повис, пройдя первое чтение (ромбик справа у основания пунктира), которое состоялось 23 мая. По-видимому, сыграла роль та же причина: проект вносился в Думу еще 3 апреля, а потом авторы переехали в Белый дом, и проект существенно замедлился, несмотря на то, что этот законопроект поддерживается всеми фракциями в Госдуме. У «зависания» этого законопроекта есть еще одна причина: будет ли он принят, зависит от того, как пройдет формирование постоянно действующих участковых комиссий.

А вот президентский проект про то, что претенденты на должность в Совет Федерации должны идти в связке с кандидатами на должность губернатора был занесен в Думу 27 июня (то есть уже после ремонта на Старой площади) и преодолел весь путь за 146 дней. Кстати, у этого законопроекта тоже интересная судьба. В первоначальном виде он содержал одну единственную, помещающуюся на одной странице поправку. Мол, «решение о прекращении полномочий члена Совета Федерации оформляется постановлением Совета Федерации». Но ровно так же, как это произошло с проектом «о едином дне голосования», президентский проект был решительно доработан депутатом Плигиным и разросся до десятка страниц. После чего был одобрен комитетом Плигина и быстро принят Госдумой. Обоснованием внесения поправок, существенно изменяющим порядок выборов как губернаторов, так и членов СФ, у Плигина значится, как это ни смешно, «устранение правового пробела».

Как уже было сказано, «Единая Россия» проявила инициативу только один раз (не считая совместного с оппозицией законопроекта, отклоненного во втором чтении – см. ниже). Правда, этот законопроект (отмечен на рисунке колечком), поданный недавно депутатами Плигиным, Вяткиным, Агузаровым, Хайруллиным явно написан в ЦИК РФ, поскольку фактически касается технических вопросов работы избирательных комиссий.

Самый же «скоростной» проект, преодолевший весь путь за 32 дня и встретивший одобрение у всех представителей народа (смотри ромбик, прижавшийся к горизонтальной оси), — это правительственный проект о том, чтобы выплатить всем думским партиям по 50 рублей за каждый полученный на президентских выборах голос. То есть, народные представители единодушно посчитали, что каждый гражданин должен им за свой голос по полсотни. (Итак: «Единой России» – 2,3 миллиарда рублей, КПРФ – 616 миллионов, ЛДПР — 223, СР – 138, а вот Прохоров со своими 286 миллионами пролетел: нечего было партией манкировать!).

Запасные

Среди законопроектов есть несколько таких, которые можно назвать «запасными». Они и не отвергнуты и не приняты, а спокойно лежат в Совете Госдумы и могут быть употреблены в случае необходимости. К таким в первую очередь можно отнести упомянутый выше президентский законопроект об отзыве членов избирательных комиссий партиями, их назначившими. Заметим, что этот законопроект был бы принят Думой без возражений, поскольку его поддержали бы все фракции.

То же можно сказать и о законопроекте, внесенном представителями всех четырех фракций: авторы О.В. Морозов, Г.А. Зюганов, С.М. Миронов, В.В. Жириновский (крестик правее пунктирной линии). Все четыре фракции в лице их руководителей внесли законопроект о том, чтобы разрешить руководству партий произвольно, по решению руководства партии заменять досрочно выбывших депутатов. Этот законопроект уж было стал законом (прошел первое чтение), но тут пришли новые кураторы всех четырех фракций и закрыли его. Последующие отдельные попытки (а они были и у СР, и у ЛДПР) уже жестко пресекались плигинским комитетом.

Третий запасной законопроект внесен депутатом прошлого созыва Москальцом (крестиком слева от пунктира). Он предусматривает, что в избирательные комиссии не могут назначаться члены, не проживающие на ближайшей к комиссии территории. Несмотря на всю одиозность этого предложения, законопроект не отклоняется и хранится с 26 января 2012 года в Совете Госдумы про запас.

Отклоненные

Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, председателем которого является депутат В.Н. Плигин, является профильным комитетом по электоральному законодательству. Именно на его заключения ориентируется единороссовское большинство депутатов Государственной Думы при голосовании по электоральным законопроектам. Но это – не единственная его роль. Вторая роль заключается в том, чтобы увеличивать время продвижения законопроекта к пунктирной линии. По рисунку легко заметить, что именно стадия 2.2 является одной из преград для законопроектов: в плигинском комитете он может пролежать несколько месяцев.

Нет ничего удивительного в том, что проекты, внесенные «оппозицией» регулярно отклоняются. Поражает, однако, уровень аргументации, которую приводит плигинский комитет для того, чтобы убедить большинство Думы. Порой нельзя понять, делает ли он это от юридической безграмотности или просто – с особым цинизмом. Потому, что в этих заключениях встречаются не только ничем не обоснованные утверждения, но и откровенная ложь.

Вот, например, читаем подписанное Плигиным заключение на законопроект, поданный группой коммунистов и предусматривающий обязательное рассмотрение всех жалоб на заседаниях комиссий (это действительно проблема; часто жалобы рассматриваются руководством комиссии и ее кураторами без участия членов комиссии, что значительно обесценивает права последних). Не стесняясь, Плигин пишет в качестве обоснования: в пункте 4 статьи 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрено единоличное рассмотрение жалоб членами комиссии, а в пункте 13 статьи 28 перечислены вопросы, которая комиссия должна рассматривать коллегиально. Во-первых, это – просто ложь, а во-вторых, есть подозрение, что комитет по конституционному законодательству плохо понимает, что написано в законе. А может, просто рассчитывает на то, что самый тупой депутат, который, как теперь известно, умнее среднестатистического гражданина, поверит Плигину на слово и отвергнет не соответствующий воле народа законопроект.

Перечислим несколько законопроектов, которые действительно могли бы — возможно, при некоторой доработке — благоприятно отразиться на наших выборах, но были отклонены в первом чтении. Все эти законопроекты, естественно, получили столь же убедительное, сколь и процитированное выше, отрицательное заключение плигинского комитета. Предлагаем читателям самим оценить убедительность плигинских аргументов.

Депутаты Михеев и Тумусов потребовали, чтобы избиратель лично вносил в список избирателей свою фамилию, имя и отчество. Плигинский комитет возражает: «действующим законодательством в пункте 4 статьи 64 Федерального закона закреплено, что каждый избиратель, участник референдума голосует лично, голосование за других избирателей, участников референдума не допускается, что позволяет полностью исключить возможность голосования за другое лицо и манипуляции в списке избирателей»!

Коммунисты предлагали установить точное определение времени, в которое телепередачи собирают наибольшую аудиторию. Комитет возражает: «Авторы законопроекта, устанавливая временные ограничения, тем самым обязывают большинство телезрителей и радиослушателей получать только ту информацию, которая будет предоставляться в так называемый «прайм-тайм», что не согласуется с названными конституционными принципами».

Понятно, что законопроекты про обязательное участие в дебатах и про обязательный уход в отпуск лиц, замещающих государственные должности, коммунисты подавали, ясно предвидя результат, поскольку тема уже не раз обсуждалась.

Еще одно предложение коммунистов, о том, чтобы разрешить внесение в список лиц, не имеющих места жительства, не позже, чем за три дня до дня голосования (проблема заключается в том, что по действующему закону «бомж» фактически может проголосовать на стольких участках, на сколько его успеют привезти) легко парируется Плигиным с помощью парадоксального аргумента: за три дня вносят в список лиц с временной регистрацией, потому, что известно, из списка какого избирательного участка их надо исключать. А про бомжей сообщать некуда, поэтому и вносить в список их можно в любое время!

Депутат Михеев предлагал распространить на внешние рекламные конструкции те же требования, что и на СМИ. (То есть, обязательное предоставление рекламных конструкций всем кандидатам. Эта проблема на выборах стоит достаточно остро: компании, занимающиеся внешней рекламой, крепко связаны с местной администрацией). Основной аргумент Плигина: «Установление обязанности для негосударственных и немуниципальных организаций предоставлять такую услугу за фиксированную плату будет являться нарушением ч. 1 ст. 35 Конституции Российской Федерации, гарантирующей охрану частной собственности». Как звучит-то из уст законодателя, регулирующего, в частности, и коммерческую деятельность!

Депутат Зелинский предлагал сократить долю госслужащих в избирательных комиссиях до 1/5. Тут Плигин пишет без затей: «следует отметить, что в действующем законодательстве процедура назначения членов избирательных комиссий достаточно полно урегулирована Федеральным законом». И еще добавляет: «предложение по снижению представительства государственных и муниципальных служащих в составе избирательных комиссий будет затруднительно реализовать в небольших и отдаленных муниципальных образованиях». Убедительно, не правда ли?

В декабре 2012 года руководство Думы решило «подчистить долги» и отклонило сразу семь законопроектов, в частности – о восстановлении графы «Против всех» и об ограничении числа членов избирательной комиссии, работающих в одной организации

Итого

Государственная Дума VI созыва ещё не достигла тех высот, которых достигала Дума IV созыва, изуродовавшая российское избирательное законодательство до неузнаваемости, но уже опередила Думу V созыва, проявлявшую некую строптивость по отношению к действовавшей в ее время президентской администрации, но принимавшую пачками косметические законы после каждого президентского послания. Анализ ее деятельности рождает сильные сомнения в том, что она представляет интересы народа и страны. Такой анализ хорошо выявляет настоящего законотворца, по крайней мере, в части избирательного законодательства.

Да! Есть еще одна точка на картинке. Она лежит прямо рядом с началом координат. Это – проект Избирательного кодекса, разработанный одним иностранным агентом. Положение этой точки свидетельствует о том, что этот проект лежит за гранью понимания нынешней Госдумы.

ЖЖ Андрея Бузина