Не Кавказом единым!

6870-kynev-pic4-452x302-22517(%d0%b3%d0%b0%d0%b7%d0%b5%d1%82%d0%b0%d1%80%d1%83,%20%d0%ba%d0%b8%d1%80%d0%b8%d0%bb%d0%bb%20%d0%bb%d0%b5%d0%b1%d0%b5%d0%b4%d0%b5%d0%b2)
29 января 2013 г.
Текст: Александр Кынев, руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики
Фото: Газета.ру, Кирилл Лебедев

Как и почему должно отличаться управление регионами

Принятие Госдумой в первом чтении законопроекта о возможности в ряде регионов заменять выборы глав региона населением избиранием главы из предложенных президентом страны кандидатур важнейший прецедент признания де-факто руководством страны глубокой неоднородности региональной политической жизни в стране и утопичность всего курса 2000-х, игнорировавшего региональное своеобразие и направленного на принудительную унификацию все большего числа правил региональной политической (и не только) жизни. Ведь почти все политические реформы 2000-х имели одну общую философию — все у всех должно быть одинаковым, а ключевые решения должны приниматься в первую очередь в Москве в режиме «ручного управления».

Утопизм этого подхода, напоминающий попытки все болезни лечить аспирином или же стремление во всех климатических поясах во все времена года ходить в одной одежде изначально был очевиден для большинства регионалистов и противоречил самой сути федерализма как разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали.

В современной теории и практике партийных и избирательных систем одна из ключевых проблем – как помочь разным территориям с помощью сочетания различных электоральных механизмов находить оптимальные в данное время в данном месте для конкретной территории решения с учетом ее исторических, этноконфессиональных, экономических, географических, климатических и иных особенностей. Поскольку неадекватный выбор избирательной системы может иметь катастрофические политические последствия. Можно вспомнить множество примеров – от классических рассуждений о роли пропорциональной избирательной системы «веймарского образца» в приходе к власти Гитлера, до того, как примитивная мажоритарная избирательная система в африканских странах со сложным этническим составом в условиях трайбализма кончалась выяснением отношений, какого этноса больше и последующим геноцидом.

Расцвет федерализма в современном мире, и реализация его принципов во многих даже формально унитарных государствах – один из признаков попыток находить уникальные решения для самых разных сообществ. Ассиметричность пространства по самым разным характеристикам не просто объективный факт, она неотъемлемая часть управления на региональном уровне во множестве стран (и незнание этого является следствием примитивизации общих представлений о политических институтах). Так в истории Российской империи никогда не было периода, когда вся территории страны состояла бы из однотипных территориальных единиц с единой системой управления.

Были губернии, Царство Польское, Великое Княжество Финляндское со своими конституциями и парламентами, область Великого Войска Донского, и т.д. В разные периоды в составе отдельных генерал-губернаторств создавались области и т.д. Были даже протектораты (фактически вассальные государства) — Бухарское и Хивинское ханства с наследными династиями. И в этом Россия не уникальна. В Индии есть штаты и союзные территории. Унитарная Республика Индонезия в своем составе помимо провинций имеет особый столичный округ, и два особых района, один из которых является наследным султанатом.

Ассиметричным по территориальной структуре является даже Китай.

Великобритания состоит из 4 исторически сложившихся административных частей со своей отличной внутренней структурой Англии, Уэльса, Шотландии, Северной Ирландии, кроме того, напрямую в Великобританию входят «коронные владения» остров Мэн, Нормандские острова, Гибралтар, уже не говоря о множестве заокеанских колоний. Можно вспомнить и США, где помимо 50 штатов есть федеральный округ Колумбия, ассоциированные с США территории, население которых фактически имеет американское гражданство и т.д. При этом названия штатов специально никто не унифицировал и даже такие «старые штаты» как, к примеру, Массачусетс и Род-Айленд, согласно их конституциям именуются «Содружество Массачусетс» и «Государство Род-Айленд и плантация Провиденс».

Если формальные названия и структуры управления порой бывают похожими, то не потому, что их кто-то навязал сверху, а потому, что это свободный выбор населения территории. Тоже касается органов местного самоуправления и т.д. Не случайно на гербе США написано «E pluribus unum» — «Единство в многообразии».

Непохожесть территорий, их уникальность, в том числе выраженная в системе политических институтов, — это не недостаток управления, на самом деле это конкурентное преимущество и разнообразие один из залогов развития прогресса как такового. И право территорий отражать свою уникальность в структуре своего управления, способах голосования, избирательных системах, названиях своих органов власти, органов МСУ и т.д. является совершенно естественным.

Не будет лишним напомнить, что в современных теориях демократии она подразумевается не как примитивная «власть большинства», может делать с остальными все что хочет, это в первую очередь постоянный процесс переговоров, поиск согласия и компромисса, гарантирующий как диктатуру большинства, так и большинства. Важно не только то, как система определяет победителя, но и какие стимулы она создает при его последующей деятельности.

Именно поэтому сам факт того, что власть впервые за многие годы отошла от ставки на всеобщую насильственную примитивизацию и унификация и высказала готовность к вариативности методов управления на региональном уровне крайне важен. Кстати, принцип вариативности региональных избирательных систем заложен и в проект Избирательного кодекса, который эксперты готовили для Ассоциации «ГОЛОС». Поэтому право регионам выбирать избирательную систему не недостаток, а главное достоинство нового федерального закона.

Неверная альтернатива

Главная проблема принятого в первом чтении законопроекта в другом: признавая, по сути, право регионов на институциональное разнообразие, одновременно в качестве альтернативы для части регионов (не скрывается что под ними имеются в первую очередь национальные республики) предлагается механизм, который по своей сути является манипулятивным и больше напоминает назначения. Как известно, речь об избрании главы региона законодательным собранием из трех кандидатов, предложенных Президентом РФ. Ему, в свою очередь, кандидатов (членов любых партий или беспартийных) представляют партии, представленные в Госдуме или региональном парламенте (не менее трех кандидатов от партии). Парламентские партии должны провести консультации с теми партиями, которые не обладают правом выдвижения, но имеют региональное отделение в субъекте, где предстоят выборы губернатора.

Таким образом, один фильтр, в большей степени контролируемый региональным админресурсом (который в итоге несет все публичные издержки за его применение), предлагается в этих регионах заменять другим фильтром, в большей степени контролируемым федеральным центром (на который вместе с увеличением формальной роли в отборе кандидатов и полетят в этом случае основные «шишки»). Прямое вмешательство федерального центра в процесс отбора кандидатов в главы региона это то самое «ручное управление», которое и является главной бедой российской политической системы, разрушая политические институты. Состав группы «инициаторов» законопроекта не оставляет никаких сомнений в согласованности инициативы в кремлевских кабинетах. Причем кандидатом от партии на должность высшего должностного лица субъекта РФ может быть и беспартийный, и представитель «чужой» политической силы.

Таким образом, сделав первый правильный шаг, в страхе утраты контроля над управлением регионами, власть как обычно, оказалась не готова сделать второй правильный шаг и дать возможность регионам вводить иные избирательные системы при определении своего руководства без прямого участия в избирательном процессе федерального центра. Хотя для территорий со сложным этническим составом в мировой практике накоплен целый набор институциональных решений: вместо крайне опасных в таких условиях мажоритарных систем с категорическим голосованием по принципу «один человек – один голос», провоцирующих межэтническое противостояние, применяются различные коллегиальные схемы управления, системы ротации, многомандатные округа с этническими квотами (что, кстати, было в Дагестане до 2003, и позволяло проводить гораздо более приличные выборы, чем сейчас), особые способы голосования (например, преференциальное — ранжирование избирателем кандидатов в порядке убывания симпатий, что стимулирует не противостояние кандидатов, а наоборот, работает на умеренных кандидатов и поиски согласия, усложняет организацию фальсификаций и т.д.).. К примеру, разные системы управления и избирательные системы в сербской и мусульмано-хорватской частях Боснии и Герцеговины, введенные по результатам Дейтонских соглашений, стали одним из элементов окончания гражданской войны и постепенной смены политического дискурса с конфронтации на сотрудничество (одновременно были реализованы система ротации, коллегиального руководства, с применением преференциальных методов голосования).

Однако крайне удивительно, что вместо того, чтобы сосредоточиться именно на стремлении сделать адекватной вторую часть реформы – конкретный предлагаемый механизм, значительная часть оппозиции в дискуссии сделала ставку совсем на другое – упреки в том, что право регионов выбирать себе систему управления якобы нарушает их равноправие. Получилось, что формально претендующая на статус защитников демократических принципов оппозиция выступает во многом с совершенно тоталитарных позиций, ничем не отличающихся от политики федерального центра в 2000-е: все должно быть одинаковым и определяться наверху. Таким образом, демонстрируется полное непонимание принципов федерализма, не менее глубокое, чем у апологетов исполнительной вертикали 2000-х. В действительности все наоборот: всеобщая принудительная одинаковость это и есть тоталитарный подход, а равноправие как раз и выражается в праве каждого региона находить адекватные для себя институциональные решения при соблюдении определенных демократических стандартов и принципов.

Варианты применения

Как будет работать новая схема? Все проблемы возможностей ее применения упираются в то, что авторы законопроекта постеснялись прямо указать в нем, что данный вариант избирательной системы для глав регионов может применяться я только в республиках в составе РФ. Однако для такой оговорки есть веские конституционные основания- основой Конституции был Федеративный договор, который на самом деле был подписан в виде трех документов, один 31 марта 1992 подписали республики в составе РФ (за исключением Татарстана и Чечни); другой – края, области, города Москва и Санкт-Петербург; третий — автономная область и автономные округа. Все три договора вместе именовались как «Федеративный договор». Он был утверждён Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 10 апреля 1992. Данный договор упомянут в пункте 3 статьи 11 Конституции РФ.

В результате опасений авторов закона вводимый механизм может при определенных условиях быть выбран не только любым, но и всеми субъектами РФ (единственный ограничитель – неформальное регулирование из федерального центра того, кому это делать можно, а кому нельзя, — то самое «ручное управление»). Таким образом, создаются риски того, что вместо того, чтобы дать регионам Северного Кавказа возможность выбрать более подходящий для себя вариант избирательной системы, он может выбран регионами, для которых более подходят классические прямые выборы по мажоритарной системе.

Фактически вместо того, что все 2000-е Северный Кавказ принудительно равняли на иные регионы (только отмена выборности губернаторов спасла от их проведения Дагестан, где живет более 100 этносов, из них 4 наиболее многочисленных, из которых никто не имеет более половины в составе населения), возникает риск того, что часть иных регионов будет равняться на избирательную систему, подходящую в первую очередь для регионов Северного Кавказа. Возможный вариант выхода из этой ловушки помимо оговорки про республики – внесение в закон нормы, что данная система может применяться только в регионах, где по итогам переписи населения крупнейшая этническая группа имеет численность менее 50% (или 60%) состава населения.

Помимо «ручного управления» (негласных команд из Москвы) фактическим ограничителем данного механизма могут быть еще два фактора – сопротивление регионального общественного мнения и объективная заинтересованность губернатора в том, чтобы иметь прямую, а не косвенную легитимность, от которой прямо зависит реальный политический вес и влияние губернатора. И умный губернатор прекрасно понимает, насколько прямая легитимность выше косвенной. Выбирать данный вариант без веских оснований, связанных с межэтническим напряжением конкуренции разных групп этносов в ходе прямых выборов, могут либо только губернаторы, либо в принципе не понимающие правила существования политических институтов и свою политическую выгоду, либо губернаторы откровенно слабые, не имеющие шансов выиграть прямые выборы. В любом случае выбор данного варианта при отсутствии веских оснований в виде особенностей состава населения и региональной политической культуры будет очевидным признаком слабости губернатора. Важно учесть и еще один фактор – перебор с количеством регионов, которую выберут косвенные выборы по данной схеме, нанесет федеральному центру очевидный имиджевый ущерб, продолжая его дискредитацию в глазах активной части общества и накопление его критической массы для новой волны общественного недовольства. Кроме того, не лишним будет напомнить, что публичная слабость назначенных губернаторов уже внесла свой вклад в фактический провал «Единой России» на выборах 2011 года. Нужно ли федеральному центру повторение этого или иной кризис?

В любом случае, борьба за формат управления регионами и правила выборов их руководителей, не заканчивается – последние годы она менялась регулярно и явно нынешнее изменение не последнее. И необходимо бороться с одной стороны, за разумную вариативность избирательных систем для регионов, с другой стороны – чтобы каждый из предлагаемых вариантов был по отдельности демократическим и справедливым.

Блог Александра Кынева