Разговор о коррупции в семейном кругу

11 марта 2007 г.

Приход весны в Новосибирске был отмечен знаковым событием — фракция партии «Единая Россия» в Государственной думе, Новосибирское региональное отделение «Единой России», администрация Новосибирской области и мэрия Новосибирска организовали круглый стол «Государственная политика в сфере противодействия коррупции (региональный аспект). Проблемы и пути их решения».

«В России сейчас нет большей угрозы для безопасности страны и для каждого российского гражданина, чем коррупция. Из-за нее среднестатистический (?!АР) российский гражданин чувствует полную свою незащищенность»

В.А. Васильев, председатель комитета по безопасности ГосДумы РФ.

«А Васька слушает да ест!» И.А. Крылов

Признание властью коррупции как главной угрозы безопасности России, публичное обсуждение способов лечения этой болезни – нельзя не оценить положительно. Первая часть этой статьи носит информационный характер, во второй представлены некоторые полемические замечания. В обоих случаях претензии на какой-либо исчерпывающий анализ были бы неуместны.

Часть 1.

Круглый стол был прекрасно организован, его участникам помимо проекта Федерального закона «О противодействии коррупции» были розданы аналитические материалы. В этих материалах были представлены обширная библиография, статьи из журналов и газет, а также результаты социологических опросов «Левада-центра», ВЦИОМ, «ИНДЕМ», Центра «Трансперенти Интернэшнл Россия», доклад подкомиссии по противодействию коррупции Общественной палаты РФ, аналитический обзор и монография основного докладчика на круглом столе В.В. Бобырева [1], а также научно-практическое пособие Единой России «Защита прав предпринимателей при проведении проверок» на CD-диске. Специально Сибирский федеральный округ был представлен в этих материалах только статистическими данными по коррупции в новосибирских вузах.

В.В. Бобырев, напомнивший присутствующим, что еще до нашей эры греки за взятки отрубали руки судьям-мздоимцам (так они и судили порой без обеих рук!), что коррупция – неотъемлемая часть современного государства. Он представил проект ФЗ «О противодействии коррупции», рассказал о его многострадальной судьбе [2], сообщил, что Россия ратифицировала конвенции ООН против коррупции и Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию». Закон «О противодействии коррупции» необходим, прежде всего, чтобы ввести это понятие в российскую юридическую систему, что позволит начать системную борьбу с этой опасной болезнью нашего общества. Пока коррупция находится вне рамок правового поля [3], она не может служить основанием для привлечения к уголовной ответственности.

Наше мировое лидерство в этой сфере не случайно. Объективные причины, связанные с изменением социального строя и всей экономики многократно усугубляются полной безответственностью чиновников. В Уголовном кодексе РФ имеются только отдельные статьи, связанные с коррупцией, например, взятка, коммерческий подкуп, злоупотребление должностными полномочиями. Дополнительным стимулом к коррупции является размер штрафов, не сопоставимый с нанесенным государству ущербом и полученным «доходом». Так как конфискация незаконно полученных средств и имущества исключена из УК РФ, преступления в этой сфере стали вполне рентабельны, даже если суд применит максимально возможные санкции, а порой он крайне благодушен.

Слишком расширительно, по мнению докладчика, трактуется принцип презумпции невиновности относительно деятельности субъектов органов управления. Мировая практика наоборот идет по пути повышения ответственности должностных лиц. Вероятность разоблачения коррупционных деяний крайне мала, на порядок меньше вероятность передачи дела в суд, который при доказанной вине часто ограничивается условным наказанием [4].

Дополнительным источником коррупции является неоправданное расширение сферы государственного регулирования, а также неточные, неоднозначные формулировки правовых норм и лакуны в правовых актах. Термины «вправе», «может», «не исключено» как будто специально предоставляют чиновнику простор для произвольных решений. Поэтому все законопроекты требуют предварительной антикоррупционной экспертизы, а действующие нормативные акты – мониторинга по этому же параметру.

ФЗ «О противодействии коррупции» носит рамочный характер. Например, крайне необходим закон о лоббировании. Необходимо значительно увеличить штрафы за коррупционные преступления и ввести конфискации. Необходима антикоррупционная экспертиза принимаемых нормативных актов и корректировка всех действующих федеральных и региональных законов в соответствии с задачами борьбы с коррупцией и выполнением международных обязательств России в этой сфере.

Всего в дискуссии выступили 18 человек: из них двое – руководители общественных организаций, председатель Новосибирской торгово-промышленной палаты Б.В. Брусиловский и председатель НРО «МОД «Против коррупции, обмана и бесчестия», двое профессоров вузов – ректор НУУиЭ Ю.В. Гусев и заведующий кафедрой СГГА А.Г. Осипов, трое – из руководства фракций правящей партии, а остальные двенадцать – руководители новосибирских ведомств и органов власти. Вряд ли кто решится отрицать, что партия, имеющая два срока конституционное большинство в парламенте, и руководство ведомств, пораженных коррупцией, а среди них все органы власти, несут ответственность за рост коррупции в последние семь лет. К сожалению, никто из них (кроме начальника Новосибирской таможни Д.В. Некрасова в сообщении «Борьба с проявлениями коррупции в таможне»), о коррупции в собственных ведомствах не говорили, но выступления содержали много важной информации.

Заместитель Генерального прокурора РФ по Сибирскому Федеральному округу: И.Г. Семчишин рассказал о проблемах в СибФО. Отсутствие реестра государственной собственности, недооценка стоимости (например, 150 млн. руб. по одному предприятию!) создают парниковые условия для роста коррупции. В 2006 г. в СибФО зарегистрировано 4843 преступления против государственной службы, на 20% больше, чем в 2005 г. Но прокурорская проверка показала, что значительная часть прироста связана с приписками. Какая-то кампанейщина, фальсификация в этой сфере недопустимы. Суды зачастую крайне благодушны. Например, за взятку был осужден на семь лет крупный чиновник, но Верховный суд переквалифицировал его действия на мошенничество и снизил меру наказания до двух лет. В Тыве из тринадцати взяточников реально осужден один. Судьи редко применяют такую меру, как запрет на занятие должности.

Необходимо создать орган, не подменяющий правоохранительные органы, а координирующий их работу в сфере коррупции. Пока же борьба с коррупцией ведется крайне неэффективно.
Мэр Новосибирска Н.Ф. Городецкий посетовал на отсутствии общественного контроля в этой сфере. Главный принцип – это профилактика коррупции. В Мэрии на 11% сокращен административный аппарат руководителя. Много сложностей связано с выполнением ФЗ №94 (размещение заказа), и ФЗ №122 (монетизация льгот). Необходимо правовое просвещение населения. В Новосибирске проводятся публичные слушания по бюджету города, 20 января – по землепользованию, в апреле – по Генеральному плану города. Значительную часть доклада он посвятил обсуждению коррупционных проблем в ТСЖ [5]. В целом, из его сообщения складывалось впечатление, что Новосибирск – это оазис в сфере коррупции.

Заместитель руководителя Управления Федеральной налоговой службы по Новосибирской области Т.П. Щербань рассказала о причинах неэффективности декларирования средств и имущества государственных служащих. Налоговая инспекция не имеет права проверки ежегодных деклараций, она осуществляется кадровыми службами самих ведомств (то есть проверка находится под полным контролем руководства этих ведомств! АР). В Налоговую инспекцию попадают данные только в том случае, если с просьбой об их проверке обращаются, например, избирательные комиссии. Результаты этих проверок удручающие – несоответствия обнаружены в 57% (в 2005), 35% (2006), 20% (2007) случаев. При этом обнаруженные несоответствия уровня доходов и имеющегося имущества никак не расследуются. Она считает, эти декларации были бы более полезны, если их проверка будет возложена законом на Министерство по налогам и сборам РФ.

Зам. Председателя контрольно-счетной палаты НСО Е.А. Гончарова дополнила эту картину. КСП НСО работает по соглашению с ФСБ и МВД. Это повышает эффективность ее работы и обеспечивает допуск к документам. Обычно КСП НСО передает в прокуратуру по 4–5 дел в год (максимум 7). Срок по возбуждению дел 2 месяца, а проверки осуществляются раз в год. При этом, например, нецелевое использование средств на сумму в 2 млн. приводит к штрафу в 2 тыс. руб.

Б.В. Брусиловский обратил внимание как на источник коррупции на избыточное государственное регулирование. Необходим общественный механизм гражданского общества и средств массовый информации, мониторинг деятельности органов власти.

Проф. А. Г. Осипов привел некоторые цифры по развитию коррупции. В частности, с 2004 г. по 2005 г. объем бытовой коррупции увеличился с 2,8 до 3,0 млрд. руб, а деловой – с 33,5до 316 млрд. руб. За пять лет по исследованиям Фонда ИНДЕМ средний размер взятки увеличился с 10 тыс. долл. до 136, в 13,6 раз., с 2004 по 2005 г. со стоимости квартиры 30 кв.м. она увеличилась до стоимости квартиры в 209 кв.м. — в пять раз. Проф. А.Г. Осипов систематизировал предложения по борьбе с коррупцией, упомянув в этом ряду свободу слова. Он предостерег, что надо рассчитывать на длинный процесс в 20–30 лет.

В.В. Бобырев предупредил присутствующих, что есть мнение, что эти исследования, из которых взяты эти цифры, не совсем корректны, что они – результат хорошо оплаченной Западом диверсии против России. По существующим независимым оценкам это составляет около половины объема коррупции во всем мире, чего, по мнению докладчика, в принципе(?) быть не может.

Г.А. Иванова начала свое выступление крайне неделикатно, напомнив, что Новосибирская область относится к регионам «с повышенным уровнем коррупции». В предыдущих выступлениях речь все же шла о, может быть, и крупных, но отдельных недостатках. Она попыталась сформулировать общие причины катастрофического уровня коррупции в России и особо остановилась на роли общественности в ее преодолении. Мысль, что основная роль НКО в борьбе с коррупцией – просветительство, представляется достаточно спорной. Так как ее выступление уже опубликовано, реферировать подробнее его не имеет смысла.

Несмотря на крайнюю опасность для государства обсуждаемой проблемы, дискуссия прошла в спокойной, доверительной обстановке. В завершение круглого стола большей части его участников были розданы медали, грамоты и ценные сувениры. Можно сказать, что закончился он совсем по-семейному. Организаторы пообещали издать материалы круглого стола в течение двух месяцев. Включенный в раздаточные материалы проект резолюции, тоже носил более мягкий характер, чем большая часть выступлений, но его мы осудим в следующей части.

Часть 2.

Публикации о круглом столе, в основном, тоже выдержаны в спокойных, розовых тонах. Например, статьи Ирины Тимофеевой или Константина Понамарева. Правда, последний заканчивает свою статью меланхолическим, но опасным, вопросом: «Руководитель несет ответственность за коррупцию в среде подчиненных?». Опасным, потому что его логическое завершение: «Несет ли ответственность Президент с его вертикалью за рост коррупции?». А правящая партия? Хотя, последний некорректен – у нас правящая партия не правит.

Но в кулуарах высказывалось совсем другие мнения: «Фракция чиновников собрала чиновников, и они обсудили, что делать с коррупцией в соседних ведомствах. Судили, судили и решили, пустить щуку… Нет, усилить борьбу с коррупцией правоохранительным органам, чиновникам и Общественной палате, поскольку только она и представляет правильную общественность». Доля правды в этой позиции есть, но только доля.

Если посмотреть на ситуацию в исторической ретроспективе, то можно вспомнить, что десять лет назад, когда Григорий Явлинский публично заявил об опасности коррупции, но элита воспринимала его предупреждения как донкихотство. В 2001 г., когда были опубликованы исследования «ИНДЕМА» все в шоке молчали, и гораздо позже начальство вместе Президентом начали говорить про пятую колонну. Но теперь МВД РФ сообщает об оценке 3 млн. преступлений против государственной службы в год. Прокуратура проверила и обнаружила, что треть этой статистики связана с обычным административным восторгом, то 2 млн. прокуратура проверила и подтвердила. Процесс идет.

На круглом столе чиновники, конечно, не каялись, но нельзя и требовать этого от них в нормальной обстановке, но зато механизмы коррупции обсуждались вполне компетентно. И если были перечислены не все, то многие, а, может быть, и большинство. Вопрос в предлагаемых рецептах. Круглый стол продемонстрировал, на мой взгляд, что время эффективных рецептов еще не пришло. Диалектика дискуссии и предложений, определялась противоречивой природой мироощущения наших руководителей всех рангов. С одной стороны, для себя они не готовы отказаться от преимуществ рыночных отношений, в которых они прекрасно устроились, с другой, они испытывают жгучую ностальгию по советским методам руководства, когда указания начальства не обсуждались, и каждый строит свою «вертикаль». Им нужны самостоятельные сотрудники, которые безропотно исполняют все распоряжения сверху. Они правильно говорят о демократии, о необходимом доверии общества к власти, а сами вытаптывают последние ростки демократии и доверия.
Общим местом рассуждений о коррупции ответственных лиц стало признание факта, что она появилась на земле раньше денег – свой административный ресурс продажные политики и чиновники всегда умели превращать в капитал, что коррупция полностью неистребима, была всегда и есть в любом государстве Наши ведущие политики и эксперты любят напоминать об этом факте, но стараются обходиться без цифр и сравнений. На круглом столе об этом было упоминалось десяток раз, а В.В. Бобырев даже опубликовал специальную статью на эту тему. Но при этом не упоминается одно мелкое обстоятельство, что ее уровень в России на два порядка больше чем в развитых странах. Все забыли, как в университетах марксизма-ленинизма их учили, что количество переходит в качество. Если в цивилизованных странах факт коррупции – это исключение из правил, которое резко пресекается при огласке, то 2 млн. преступлений в год – это правило, в котором, конечно, есть исключения, и от этих исключений система старательно избавляется.
Если нам говорят, что первые результаты борьбы с коррупцией нам обещают через 20–30 лет, значит 40-летние чиновники спокойно доживут до пенсии в удобной обстановке взяток, значит как и в предыдущие восемь лет президентства В.В. Путина эта борьба будет сопровождаться ее уверенным ростом, и принятый в их завершении закон ничего не изменит.

Важная роль Общественных организаций в борьбе с коррупцией упоминалась многими. Но каждый эту роль видит по-своему. Некоторые считают, что главная задача общественности – просвещение, полагая, по-видимому, что чиновник берет взятку по неграмотности. Другие боятся потерять управление и считают, что все надо поручить Общественной палате, которая уж точно не подведет (с этой оценкой можно согласиться!). Третьи по испытанному рецепту предлагают создать некоторую координирующую структуру, в которой треть будет назначать Президент, треть правительство, а треть Общественная палата. Если учесть, что палата сама создавалась по этому же принципу, то на долю общественности в этой структуре останется только одна девятая ее состава. У третьих при упоминании об общественности ломит зубы, и они намекают на каких-то им известных руководителях НКО, отрабатывающих сребреники из-за рубежа или от криминальных структур. Общественная палата смотрит на это шире, полагая, что общественная активность в этой сфере должна осуществляться «под ее эгидой». А почему? Такие правозащитные организации как «Хельсинская группа» или «Комитет солдатских матерей» имеют громадные заслуги. Первая, например, имеет прекрасный опыт взаимодействия с Управлением наказаний Минюста, солдатские матери активно работали с военными, пока они этого хотели. На счету и тех, и других решение многих вопросов, связанных с коррупцией».

И здесь мы снова возвращаемся к принципам. Демократическое общество основано на принципе разделения властей, и он закреплен в Конституции России. Попытки же создать координирующие органы приводят к круговой поруке, обычной в криминальных структурах. Кстати, к круговой поруке приводят и норма проекта ФЗ «О противодействию коррупции», когда уголовниками признаются оба субъекта взятки. Но очевидно, что если человек только с помощью взятки может получить то, что ему положено по закону, общество должно с пониманием относится к его проступку. Это касается и платы врачу или преподавателю, и откату за выделенные средства (если это сделано по закону!).

Проект Рекомендаций круглого стола имеет все признаки двойственности, упоминавшейся выше. Предложения усовершенствовать законодательство в соответствии с международными стандартами борьбы с коррупцией, сопровождается в них с предложением наделить руководителей учреждений Федеральной службы органов исполнения наказаний функциями органа дознания и определения их подследственности. Важнейшие вопросы правового регулирования в сфере борьбы с коррупцией соседствуют с предложениями о льготах сотрудников ФСИН при получении жилья и даже льготного приема их детей в специальные школы и вузы.

Конкурсный порядок занятия должностей государственных служащих, предлагается заменить новой номенклатурой, но ее учет предлагается вести в современных базах данных.

Опыт показывает, что предложения судебным и контролирующим органам разработать систему антикоррупционного контроля бесперспективно – контроль за исполнением законов и разработка новых правовых актов при всей их внешней схожести совершенно разные профессии.

Общественная палата в тексте рекомендаций трактуется как гражданское общество в целом.

Предложение «на всех заседаниях и совещаниях органов исполнительной власти, в государственных учреждениях и организациях рассматривать вопросы выполнения антикоррупционного законодательства» не выполнимо и бессмысленно.

Многие рекомендации носят неконкретный, демагогический характер – усилить, разработать меры, организовать… В целом в качестве модели механизма борьбы с коррупцией предлагается способ барона Мюнхаузена, вытащившего себя из болота за волосы вместе с конем.

Неясно, что такое «криминологическая» экспертиза законопроектов. Непонятна рекомендация Совету ректоров вузов Новосибирска: «В целях снижения коррупционных процессов в образовательной среде разработать и провести дополнительные мероприятия, в том числе научные исследования». То ли предлагается некоторых преподавателей отвлечь от взяточничества, подключив их к научным исследованиям. То ли наоборот, преподавателям, не связанным с теневой экономикой, предлагается заняться анализом и систематизацией методов получения взяток.

В заключение, приведу две цитаты из обзора В.В. Бобырева: «Органы власти, тем более, когда они поражены коррупцией, не могут самостоятельно решить проблему ограничения коррупции. Это возможно сделать только находясь в партнерских отношениях с обществом. Но такое партнерство возможно лишь при доверии политике властей. Добиться его – первоочередная задача».

«В мировой практике давно выявлена закономерность: коррупция всеохватна и масштабна там, где модель организации предполагает не правление на основе конкуренции ответственных политических сил, а правление не ответственной перед обществом бюрократии»

Лучше не скажешь!

Из всего этого можно сделать один вывод, для настоящей борьбы с коррупцией и проект ФЗ «О противодействии коррупции», и рекомендации необходимо всесторонне обсудить и доработать.

Александр Рудницкий